WWW.LIBRUS.DOBROTA.BIZ
БЕСПЛАТНАЯ  ИНТЕРНЕТ  БИБЛИОТЕКА - собрание публикаций
 

«ПО ПРИРОДНЫМ РЕСУРСАМ, СОБСТВЕННОСТИ И ЗЕМЕЛЬНЫМ ОТНОШЕНИЯМ ДОКЛАД ЭФФЕКТИВНОСТЬ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ ВОДНЫМИ РЕСУРСАМИ: ВНУТРИГОСУДАРСТВЕННЫЕ И ВНЕШНЕПОЛИТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ...»

1

КОМИТЕТ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДУМЫ

ПО ПРИРОДНЫМ РЕСУРСАМ, СОБСТВЕННОСТИ

И ЗЕМЕЛЬНЫМ ОТНОШЕНИЯМ

ДОКЛАД

ЭФФЕКТИВНОСТЬ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

ВОДНЫМИ РЕСУРСАМИ: ВНУТРИГОСУДАРСТВЕННЫЕ

И ВНЕШНЕПОЛИТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ

Николаев Николай Петрович,

председатель Комитета Май, 2018 Оглавление

1. Введение

2. Общая информация по регулированию водного хозяйства

3. Управленческие проблемы водного хозяйства

3.1. Проблема управления — самоуспокоенность на государственном уровне

3.2. Система управления водным хозяйством раздроблена между отдельными министерствами и ведомствами.

3.3. Управленческий цикл водного хозяйства разорван

3.4. Разорванность целей Водной стратегии и ФЦП «Развитие водохозяйственного комплекса»

3.5. Отсутствует ясность модели финансирования отрасли

3.6. Эффективность выполнения ФЦП «Развитие водохозяйственного комплекса»

3.7. Состояние уникальных Российских водных объектов

3.7.1. Озеро Байкал — проблемные вопросы

3.7.2. Изменение границ водоохранной зоны озера Байкал

3.7.3. Проблемы ликвидации последствий деятельности Байкальского целлюлозно-бумажного комбината

3.7.4. Угрозы экосистеме озера Байкал. Проект Монголии строительства ГЭС Эгийн-Гол............. 43

3.8. Россия — владелец значительной доли мирового ресурса воды, не имеет стратегического видения своего места на мировой арене

4. Проблемы обеспечения качественной питьевой водой населения

4.1. Влияние состояния водохозяйственного комплекса и водных ресурсов на качество питьевой воды

4.2. Эффективность правоприменительной практики по обеспечению качества воды в водных объектах и санитарно-эпидемиологической безопасности населения

5. Состояние учета гидротехнических сооружений и водных объектов

5.1. Безопасность ГТС

5.2. Страхование ГТС

6. Выводы

7. Направления решений

Введение

В 2003 году на заседании президиума Государственного совета по вопросам развития водохозяйственного комплекса России Президент Российской Федерации В.В. Путин сказал:

«Позволю себе обозначить только некоторые проблемы в  обобщенном виде. Первое  — это необходимость выработки современных подходов к развитию всего водохозяйственного комплекса. Имею в виду не только и не столько технические вопросы, мы должны определить четкую государственную политику в этой сфере. Продумать как экономические, так и организационные, правовые вопросы. Второе — необходимо серьезно проанализировать саму систему государственного управления в сфере водного хозяйства»1 .

С тех пор прошло 14 лет, однако слова Президента Российской Федерации можно в полной мере применять и сейчас: существующее государственное управление в сфере водного хозяйства и подходы к развитию всего водохозяйственного комплекса не обеспечивают решения проблем водохозяйственного комплекса в целом .

Так, В.В. Путин 1 марта 2018 года в своем обращении с Посланием к Федеральному Собранию снова акцентировал внимание на нерешенность проблем водохозяйственного комплекса страны: «Предстоит существенно повысить качество питьевой воды. в некоторых небольших населённых пунктах она до сих пор подаётся по часам» .





А ранее, на совещании Правительства Российской Федерации 8 августа 2017 г. о сохранении, предотвращении загрязнения и рациональном использовании реки Волги, Д.А.Медведев в отношении реки Волги2 сказал: «В воды Волги попадает более трети — 38%, если говорить точно, — всех российских загрязнённых стоков. Причина известна: физический износ и технологическая отсталость очистных сооружений промышленных и муниципальных предприятий, их низкая эффективность. …. Поэтому если ничего не предпринимать, то в недалёкой по историческим меркам перспективе волжская вода вообще может стать непригодной для людей» .

В настоящем документе рассматриваются причины такой низкой результативности практического государственного управления природным ресурсом — водой. Анализируются имеющиеся проблемы управления водохозяйственной отраслью и то, как эти проблемы управления отражаются на безопасности гидротехнических сооружений, на обеспечении населения качественной питьевой водой, и ее влиянии на качество и продолжительность жизни населения, на вопросах сохранности водных ресурсов и обеспечении защищенности от негативного воздействия вод .

Делается вывод о том, что водохозяйственный комплекс находится в неудовлетворительном состоянии, а ответственность должностных лиц задопущенные нарушения, например, за обеспечение водой населения не надлежащего качества — минимальная, даже если в результате допущенных нарушений госпитализируются сотни людей .

Неудовлетворительное состояние водохозяйственного комплекса ни для кого не является секретом. Все основные проблемы и последствия, их причины, а также варианты предложений по совершенствованию водного хозяйства перечислены в государственных стратегических документах планирования, таких как Водная стратегия, ФЦП «Развитие водохозяй

<

1 http://www.kremlin.ru/events/president/transcripts/221012 http://government.ru/news/28770/

ственного комплекса», Стратегия экологической безопасности, текущее состояние в детальной форме по бассейновым округам и по России в целом описывается в ежегодных публичных докладах Минприроды «О состоянии и использовании водных ресурсов Российской Федерации»3, «О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации»4,5 .

Органы власти открыты в вопросах описания основных проблем водохозяйственного комплекса и обеспечения публичного доступа к этой информации. Так, в государственном докладе «О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации» за 2016 год, размещенного на сайте Минприроды России6, есть отдельный раздел «Качество питьевых вод и здоровье населения». Там, например, сказано, что ассоциированные с качеством питьевой воды дополнительные случаи смертности населения в 2016 году составили 18,9 тыс .

человек, и что с качеством воды было связано 1,49 млн. дополнительных случаев заболеваний .

О существующих проблемах и их проявлениях в водном хозяйстве рассказывается на федеральном ресурсе «Научно-популярная энциклопедия «Вода России» 7. Этот ресурс — комплексный источник информации о водных ресурсах и водном хозяйстве Российской Федерации, он создан в рамках информационной работы федеральной целевой программы «Развитие водохозяйственного комплекса Российской Федерации в 2012—2020 годах» .

Проблематике неудовлетворительного состояния водохозяйственного комплекса посвящены научные работы8, диссертации9, книги и монографии по отдельным вопросам10, изучение существующих проблем даже включено в образовательные программы11 .

Проблематика управления водными ресурсами активно изучается научным сообществом, так на сайте Российской Государственной Библиотеки12 поиск по запросу «водохозяйственн* комплекс*» выдал 36 диссертаций13, а по запросу «водные ресурсы» — 779 (а если с модификатором «словосочетание», то 762) диссертаций всех уровней14. Сайт eLIBRARY .

RU (ведущая электронная библиотека научной периодики на русском языке вмире) по запросу «водохозяйственный комплекс» выдал 15 диссертаций, а по запросу «водные ресурсы» — 701 диссертацию .

Однако практические результаты существующей системы управления показывают отсутствие значимых результатов в решении проблем, которые описаны в Водной стратегии, утвержденной 8 лет назад, в 2009 году, а также крайне низкую эффективность ФЦП «Развитие водохозяйственного комплекса», разработанную для ее реализации .

3 http://www.mnr.gov.ru/docs/o_sostoyanii_i_ispolzovanii_vodnykh_resursov_rossiyskoy_federatsii/ gosudarstvennyy_doklad_o_sostoyanii_i_ispolzovanii_vodnykh_resursov_rossiyskoy_federatsii_v_2015_god/ 4 http://www.mnr.gov.ru/docs/o_sostoyanii_i_ob_okhrane_okruzhayushchey_sredy_rossiyskoy_federatsii/ http_new_mnr_gov_ru_docs_gosudarstvennye_doklady/ 5 http://www.mnr.gov.ru/docs/o_sostoyanii_i_ob_okhrane_okruzhayushchey_sredy_rossiyskoy_federatsii/ http_new_mnr_gov_ru_docs_gosudarstvennye_doklady/ 6 http://www.mnr.gov.ru/docs/5%20%D1%87%D0%B0%D1%81%D1%82%D1%8C.pdf 7 http://water-rf.ru/, http://voda.org.ru/, http://fcpvhk.ru 8 Например, https://cyberleninka.ru/article/n/osnovnye-napravleniya-ratsionalnogo-ispolzovaniya-vodnyhresursov, http://unistroy.spbstu.ru/index_2015_31/2_alekseeva_31.pdf 9 Например, http://www.dissercat.com/content/sovershenstvovanie-organizatsionno-ekonomicheskogomekhanizma-realizatsii-gosudarstvennoi-vo 10 Например, http://www.ibgts.ru/books/3387/, http://npncvp.ru/books.html 1 Например, http://www.sgau.ru/files/pages/25848/14702956026.pdf 12 http://sigla.rsl.ru/ 13 https://goo.gl/43AUmi 14 https://goo.gl/wRx4x8 Практических шагов к структурному изменению сложившейся ситуации не происходит. Все предложения органов исполнительной власти по улучшению ситуации сводятся к необходимости увеличения финансирования, которого сейчас явно недостаточно. Новых подходов к управлению отраслью, повышению эффективности управления и, в частности, совершенствованию финансового управления отраслью не предлагается .

В целях осуществления прорывного научно-технологического и социально-экономического развития Российской Федерации, увеличения численности населения страны, повышения уровня жизни граждан, создания комфортных условий для их проживания 7 мая 2018 года Президент России В.В. Путин подписал Указ «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» .

В указе, в его целях и формулировках поручений, предусмотрен комплексный и системный подход к ранее нерешенным задачам, в том числе и к обозначенным в Водной стратегии. Так, указом определены национальные цели по повышению ожидаемой продолжительности жизни и обеспечению устойчивого естественного роста численности населения, ускорению технологического развития и внедрению цифровых технологий в экономике.

В рамках разработки приоритетных проектов, направленных на достижение этих целей указом поручается обеспечить решение следующих задач, непосредственно связанных с системой управления водными ресурсами и водохозяйственным комплексом страны:

•внедрение цифровых технологий и платформенных решений в сферах государственного управления;

•ускоренное развитие малого и среднего предпринимательства в области экологии;

•снижение показателей смертности населения;

•повышение индекса качества городской среды;

•применение всеми объектами, оказывающими значительное негативное воздействие на окружающую среду, системы экологического регулирования, основанной на использовании наилучших доступных технологий;

•повышение качества питьевой воды;

•экологическая реабилитация водных объектов, в том числе сокращение доли загрязнённых сточных вод;

•сохранение уникальных водных объектов .

Отметим, что из-за значительного неравномерного распределения в мировом масштабе воды по территориям стран все больше возрастает влияние глобальной проблемы нехватки воды, а это серьезный вызов ближайших десятилетий для России. Возрастает давление на Россию с предложением ей рассматривать воду как общечеловеческое достояние и «поделиться» этим ресурсом .

В данном докладе обосновывается вывод о том, что несмотря на декларирование стратегической важности водных ресурсов, в том числе для экономической безопасности страны, в настоящий момент в стратегических государственных документах вопросам роли России, как одного из ведущих «игроков» в международной теме водных ресурсов, не уделено должного внимания. Россия упускает время для принятия важных решений, и это может стать фактором, который в ближайшем будущем будет влиять на ее положение на мировой арене владельцев основных запасов водных ресурсов .

Делается вывод и о том, что вопросы международного влияния России в части водной тематики невозможно рассматривать в отрыве от решения внутренних проблем, а также, что в существующих государственных стратегических документах в отношении водных ресурсов многие вопросы не проработаны в должной мере и требуется разработка нового документа — Государственной Политики в отношении водных ресурсов .

Государственная Политика должна определить поведение России на мировой арене, рассмотреть внешне и внутри — экономические и политические аспекты управления водными ресурсами, расставить приоритеты между следованием глобальным мировым трендам и обеспечением качества жизни граждан страны и экономического развития страны, обеспечить совершенствование системы управления отраслью и, в частности, разработку сбалансированной модели финансирования отрасли .

В докладе обосновывается вывод о том, что без кардинальных изменений системы управления водными ресурсами невозможна реализация задач Указа Президента РФ от 7 мая 2018 года «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» по обеспечению населения качественной питьевой водой и связанной с этой задачей повышением ожидаемой продолжительности жизни, снижением показателей смертности населения, по экологическому оздоровлению водных объектов и сохранению уникальных водных систем, по повышению индекса качества городской среды и по внедрению цифровых технологий и платформенных решений в государственном управлении водными ресурсами .

2. Общая информация по регулированию водного хозяйства В Водном кодексе Российской Федерации термин «водное хозяйство» определяется как «деятельность в сфере изучения, использования, охраны водных объектов, а также предотвращения и ликвидации негативного воздействия вод» .

Основным документом, который определяет государственный подход к управлению водным хозяйством и основные направления деятельности по развитию водохозяйственного комплекса, является Водная Стратегия Российской Федерации на период до 2020 года. Водная Стратегия разработана в целях водоресурсного обеспечения реализации Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года .

Общий прогнозируемый объем расходов (662,4 млрд. рублей) на финансовое обеспечение Водной Стратегии предусматривает финансирование следующих групп мероприятий:

• по гарантированному обеспечению водными ресурсами населения и отраслей эко номики —168,8 млрд. рублей;

• по охране и восстановлению водных объектов —170,6 млрд. рублей;

• по обеспечению защищенности от негативного воздействия вод — 299 млрд.рублей;

• на реализацию таких мероприятий общесистемного характера, как развитие системы государственного мониторинга водных объектов, информационное обеспечение принятия решений, научно-исследовательские работы, развитие системы образования и подготовки кадров, просвещение и воспитание населения по проблемам использования и охраны водных объектов — с общим объемом финансирования 24 млрд рублей .

Для реализации плана мероприятий Водной стратегии разработана федеральная целевая программа «Развитие водохозяйственного комплекса Российской Федерации в 2012—2020 годах» (далее — ФЦП, ФЦП «Развитие водохозяйственного комплекса») .

Основные цели ФЦП «Развитие водохозяйственного комплекса» на период до 2020 года соответствуют указанным выше группам мероприятий Водной стратегии .

Однако, как будет показано далее более детально, ФЦП «Развитие водохозяйственного комплекса» практически не затрагивает заявленное в Водной стратегии основное направление «по формированию и реализации конкурентных преимуществ Российской Федерации в водоресурсной сфере» на мировой арене .

В первоначальной редакции программы планировалось финансирование ФЦП «Развитие водохозяйственного комплекса» в объеме 523 млрд руб.,сейчас, после секвестирования, общий объем финансирования составляет 254 млрд рублей .

В основе законодательного обеспечения управления водными ресурсами лежит Водный кодекс Российской Федерации от 2006 года .

В Водном кодексе дана характеристика водных правоотношений: раскрываются основные принципы, основные понятия и система водного законодательства, классифицируются водные объекты и участники водных отношений. в документе закрепляется преимущественно федеральная собственность на водные объекты, атакже многообразие форм собственности на пруды и обводнённые карьеры .

Водный кодекс регламентирует договорные отношения и вопросы платы запользование водными объектами, определяет полномочия органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также регламентирует такие аспекты управления как мониторинг и реестр водных объектов, контроль и надзор заиспользованием и охраной водных объектов. Документ определяет основные цели и требования к использованию водных объектов, регламентирует ограничение и приостановление разрешенного водопользования. в Кодексе также подробно определён правовой режим и ширина водоохранных зон и их прибрежных защитных полос .

В Водном кодексе определено, что занарушение водного законодательства предусмотрена уголовная и административная ответственность, и что лица, виновные в причинении вреда водным объектам, возмещают его по методикам исчисления, утверждённым Правительством Российской Федерации .

Водные отношения регулируются также иными федеральными законами: «Об охране окружающей среды», «О внутренних морских водах, территориальном море иприлежащей зоне Российской Федерации», «О безопасности гидротехнических сооружений», «Об охране озера Байкал» и др .

3. Управленческие проблемы водного хозяйства

Основные проблемы функционирования водохозяйственного комплекса и явно наблюдаемые проявления этих проблем изложены в Водной стратегии и ФЦП «Развитие водохозяйственного комплекса». Перечислим некоторые из них:

• несоответствие качества питьевой воды, потребляемой значительной частью населения, гигиеническим нормативам;

• высокий уровень негативного антропогенного воздействия на водные объекты и деградация водных объектов;

• низкая безопасность гидротехнических сооружений;

• вредное воздействие вод в период прохождения половодий и паводков .

В Водной стратегии также уделено внимание и вопросам совершенствования системы управления: «Совершенствование государственного управления является одним из основополагающих факторов, способствующих выработке согласованных действий, ориентированных на реализацию принципов интегрированного управления водными ресурсами в Российской Федерации» .

В данном разделе настоящего доклада анализируются основные проблемы только системы управления водохозяйственным комплексом, которые сказываются на эффективности управления и не позволяют вывести водохозяйственный комплекс страны из неудовлетворительного состояния и решить указанные выше проблемы отрасли .

В научной литературе выделяют и другие управленческие проблемы отрасли, которые безусловно имеют место, но в данном Докладе не рассматриваются детально по причине их следующего более прикладного, уровня. Это: отсутствие единой информационной базы получения, обработки и хранения информации о водных ресурсах и водопользовании; неэффективность экологического нормирования водопользования; вопросы, связанные с математическим моделированием водных систем и процессов, происходящих в них и др.15

3.1. Проблема управления самоуспокоенность на государственном уровне Водная стратегия определила направления развития водохозяйственного комплекса России, в том числе были определены пути формирования и реализации конкурентных преимуществ Российской Федерации в водоресурсной сфере .

Однако анализ эффективности системы управления водохозяйственной отраслью и изучение ее практических результатов показывает, что в существующей ситуации для государственных органов управления водохозяйственным комплексом страны на первом месте в целеполагании деятельности стоит обеспечение стабильного функционирования на уровне имеющихся показателей, а не повышение эффективности управления. Отсутствие значительной поступательной динамики в решении системных проблем управленческими 15 http://unistroy.spbstu.ru/index_2015_31/2_alekseeva_31.pdf структурами объясняется тем, что нет должного финансирования, потребность в котором многократно превышает имеющиеся возможности .

Анализ текущей ситуации в водной отрасли, проведенный авторами настоящего Доклада, позволяет сделать вывод о том, что на государственном уровне вода не рассматривается как управляемый природный ресурс, она рассматривается только как элемент среды функционирования общества, который не нуждается в срочном совершенствовании системы управления. Вопрос повышения эффективности системы управления водохозяйственным комплексом в практической плоскости отодвинут на второстепенный план .

Присутствует некоторая ложная самоуспокоенность, которая выражается, например, в тексте Водной Стратегии так: «Функционирующий водохозяйственный комплекс в целом эффективно обеспечивает текущие водоресурсные потребности Российской Федерации» .

Например, существующие высокие потери воды при транспортировке в различных отраслях хозяйства не препятствуют обеспечению текущих водоресурсных потребностей Российской Федерации по причине высокой обеспеченности водными ресурсами в среднем по стране .

Приведенные ниже данные «об обеспеченности водой и потерям» взяты из Государственных докладов «О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2015 году»16,17 и «О состоянии и использовании водных ресурсов Российской Федерации в 2015 году»18 .

1. Высокая обеспеченность водой в среднем по России

По запасам на Россию приходится более 20% мировых ресурсов пресной воды (без учета ледников и подземных вод). Среди шести стран мира, обладающих наибольшим речным стоком (Бразилия, Россия, Канада, США, Китай, Индия) по абсолютной величине Россия занимает второе место в мире после Бразилии, по водообеспеченности на душу населения – третье (после Бразилии и Канады). в расчёте объёма пресной воды на одного жителя России приходится около 30 тыс. м3 речного стока в год. Это примерно в 5,5 раза больше среднемирового уровня, в 2,5 раза больше, чем в США и в 14 раз больше, чем в Китае .

По данным ООН к 2025 г. Россия вместе со Скандинавией, Южной Америкой и Канадой останутся регионами наиболее обеспеченными пресной водой — для каждой из них обеспеченность будет более 20 тыс. м3/год в расчете на душу населения .

Ежегодно возобновляемые водные ресурсы России составляют в среднем 4258,6 км3. Забор воды из природных источников составляет существенно меньшую величину. Так в 2015 году он составил 68,6 км3 .

Таким образом, Россия в целом не испытывает в масштабах страны дефицита водных ресурсов и не будет его испытывать в ближайшие десятилетия, поэтому задачу поддержания обеспеченности или рационального использования в настоящий момент власти не считают острой и на ее решение выделяется минимум ресурсов .

16 http://www.mnr.gov.ru/docs/o_sostoyanii_i_ob_okhrane_okruzhayushchey_sredy_rossiyskoy_federatsii/ http_new_mnr_gov_ru_docs_gosudarstvennye_doklady/ 17 http://www.mnr.gov.ru/docs/o_sostoyanii_i_ob_okhrane_okruzhayushchey_sredy_rossiyskoy_federatsii/ http_new_mnr_gov_ru_docs_gosudarstvennye_doklady/ 18 http://www.mnr.gov.ru/docs/o_sostoyanii_i_ispolzovanii_vodnykh_resursov_rossiyskoy_federatsii/ gosudarstvennyy_doklad_o_sostoyanii_i_ispolzovanii_vodnykh_resursov_rossiyskoy_federatsii_v_2015_god/ Однако главный недостаток российских водных ресурсов — их неравномерное распределение на территории страны, несогласующееся с реальными потребностями в пресной воде – сохранился. Во многих регионах России имеются серьёзные проблемы с водообеспечением из-за указанного неравномерного распределения, очень большой их временной изменчивости (особенно в южных районах), высокой степени загрязнения. по величине местных водных ресурсов Южный и Дальневосточный федеральные округа России различаются почти в 30 раз, а по водообеспеченности населения примерно в 100 раз .

Среди субъектов Российской Федерации наибольшие суммарные водные ресурсы имеются в Красноярском крае и Республике Саха (Якутия) — соответственно 947 и 896 км3/год, наименьшие — в Республике Калмыкия, Белгородской, Курганской и Курской областях (соответственно 1,83; 2,72;3,52 и 3,70 км3/год); ещё в 10 областях и республиках водные ресурсы не превышают 8 км3/год .

2. Высокие потери воды Потери воды во внешних сетях при транспортировке от водоисточников до водопотребителей в 2015 г. составили 6,8 км3 (или 18,6 млн м куб в день). Т.е. общие потери составили примерно 10% от забора .

Потери воды при транспортировке в сельском хозяйстве, охоте и лесном хозяйстве в 2015 г. суммарно составили 3,9 млрд м3. Забор пресной воды из водных источников для сельскохозяйственных нужд (вкл. ирригацию) в России в 2015 году —15812 млн м3. Отсюда следует, что потери в сельском хозяйстве составили 25% от водозабора на эти нужды (или 57% от всех потерь воды в России) .

Забор воды по виду деятельности «Сбор, очистка и распределение воды» в России (этот вид деятельности охватывает основную часть коммунального водопроводно-канализационного хозяйства) в 2015 году составил 12,7 млрд м3, а потери — 2,1 млрд м3, т.е. в ЖКХ составили 16,5% от водозабора на эти цели (или 31% от всех потерь воды в России)19 .

19http://www.mnr.gov.ru/docs/o_sostoyanii_i_ispolzovanii_vodnykh_resursov_rossiyskoy_federatsii/ gosudarstvennyy_doklad_o_sostoyanii_i_ispolzovanii_vodnykh_resursov_rossiyskoy_federatsii_v_2015_god/

3.2. Система управления водным хозяйством раздроблена между отдельными министерствами и ведомствами .

По данным Государственного доклада «О состоянии и использовании водных ресурсов Российской Федерации в 2015 году»20 система управления водным хозяйством только на федеральном уровне состоит из 15 министерств и ведомств (Табл. 1) .

Табл. 1. Распределение ответственности в управлении водным фондом (по данным Государственного доклада «О состоянии и использовании водных ресурсов Российской Федерации в 2015 году») Водохозяйственная система России — это комплекс водных объектов и предназначенных для обеспечения рационального использования и охраны водных ресурсов гидротехнических сооружений (Статья 1. Водного кодекса) .

20 http://www.mnr.gov.ru/docs/o_sostoyanii_i_ispolzovanii_vodnykh_resursov_rossiyskoy_ federatsii/gosudarstvennyy_doklad_o_sostoyanii_i_ispolzovanii_vodnykh_resursov_ rossiyskoy_federatsii_v_2015_god/ В отношении одной из составляющих водохозяйственной систем — гидротехнических сооружений в энциклопедия «Вода России» (ресурс, созданный в рамках ФЦП «Развитие водохозяйственного комплекса») прямо сказано: «Особенностью содержания и функционирования гидротехнических сооружений в Российской Федерации является их раздробленность по ведомственно-отраслевой принадлежности и формам собственности. Так, по суммарной балансовой стоимости сельскому хозяйству принадлежат 29% всех гидротехнических сооружений, промышленности — 27%, ЖКХ м — 20%, гидроэнергетике — около 15%, водному транспорту — около 6%, рыбному хозяйству — 2%, на балансе структур Федерального агентства водных ресурсов – менее 2%. Кроме того, из 29,4 тыс. напорных гидротехнических сооружений 1931 объект (7%) относится к федеральной собственности, 7675 объектов (26%) — к региональной собственности, 16087 объектов (54%) — к муниципальной собственности, около 4 тыс. объектов (13%) являются бесхозными»21 .

3.3. Управленческий цикл водного хозяйства разорван В системе управления водным хозяйством отсутствует должная степень централизации управления и отсутствует персонализация ответственности задостижение целей и решение задач государственного уровня, обозначенных в Водной стратегии .

Это в частности вызвано и тем, что после забора поверхностной или подземной воды из водных объектов, она попадает в распределительные сети и сооружения, которые относятся уже не к водному хозяйству, а относятся или к жилищно-коммунальному комплексу, или промышленности, или сельскому хозяйству. Однако потом, после использования в этих хозяйствах, вода неминуемо снова попадает в виде сточных вод разной степени очистки в водные объекты .

Кроме того, водное хозяйство включает в себя не только пассивную деятельность по использованию водных ресурсов, но и деятельность в целях управления водными массами. Проблемы водообеспечения решаются путем регулирования и межбассейнового перераспределения стока рек .

Примечание. Определение водного хозяйства, предложенное в ст. 1 ВК РФ, упускает из виду создание новых и преобразование уже имеющихся водных объектов. Оно напрямую ничего не говорит офизическом управлении водными массами, которое является важнейшим проявлением и важнейшей задачей водохозяйственной деятельности22 .

Управление водными массами происходит, в основном, с помощью гидротехнических сооружений. в Водном кодексе дается определение «водохозяйственная система — комплекс водных объектов и предназначенных для обеспечения рационального использования и охраны водных ресурсов гидротехнических сооружений». Однако «гидротехнические 21http://water-rf.ru/Глоссарий/941/Гидротехнические_сооружения 22Д. О. Сиваков Водное право России: дискуссионные проблемы и их решения: Монография — М.: «ДиЭмЭйДжи принт», 2015 г. — 548 с .

сооружения относятся ктой конкретной отрасли хозяйства, которая получает в пользование водные объекты — от гидроэнергетики до водного туризма. Устройства же, подготавливающие (обеспечивающие) пользование, относятся к отрасли водного хозяйства»23 .

Таким образом, оборот воды на своем физическом цикле сопровождается участием и ответственностью различных ведомств, регулируется различными законами и нормативными правовыми актами. в такой ситуации, для управляемости водного хозяйства должна быть высокая отлаженность всех этапов управления: планирования, водохозяйственной деятельности, контроля и принятия корректирующих воздействий .

Водный объект не будет деградировать, а качество воды в нем будет повышаться, если, начиная от подготовительного этапа изучения, планирования и проектирования до создания сооружений, использования водного объекта и восстановительных мероприятий, все участники водохозяйственной деятельности будут строго выполнять свои обязательства по рациональному водопользованию, а эти обязательства будут определены из общего видения стратегического управления водным хозяйством .

Однако фактическая динамика состояния водного фонда показывает, что существующая система управления не позволила на государственном уровне обеспечить управляемость ключевыми аспектами водной отрасли и в частности обеспечить сохранность водных объектов. Сложившаяся система государственного управления водным хозяйством не позволяет рассматривать водохозяйственный комплекс как целостный объект управления, поскольку каждый из субъектов ставит собственные цели управления вне координации своих действий с другими участниками, что снижает общую эффективность всей системы управления .

Кроме того, как это будет показано далее в настоящем Докладе, сложившаяся ситуация приводит к тому, что отсутствует как персональная, так и ведомственная ответственность закачество решаемых задач всех уровней — от стратегического управления отраслью и сохранения водных объектов до обеспечения качественной питьевой водой населения в каждом населенном пункте .

Так, в Водной стратегии, по состоянию на 2009 год, было сказано, что сложившийся уровень антропогенного загрязнения является одной из основных причин, вызывающих деградацию рек, водохранилищ, озерных систем, накопление в донных отложениях, водной растительности и водных организмах загрязняющих веществ, в том числе токсичных, и ухудшение качества вод поверхностных водных объектов, используемых в качестве источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения и являющихся средой обитания водных биологических ресурсов .

Но все усилия всех участников водохозяйственного комплекса не привели к изменению ситуации, например, качества вод поверхностных водных объектов .

Это демонстрирует следующий график, основанный на данных ЕМИСС24, динамики доли не соответствующих санитарно- эпидемиологическим требованиям проб воды из поверхностных источников. Доля таких проб не снижается, а значит и решения проблемы, описанной в Водной стратегии, не произошло .

23 Д. О. Сиваков Водное право России: дискуссионные проблемы и их решения: Монография — М.: «ДиЭмЭйДжи принт», 2015 г. — 548 с .

24 https://www.fedstat.ru/indicator/37334 Рис. 3. Доля проб воды хозяйственно-питьевого назначения из поверхностных источников, которые не соответствует санитарно-эпидемиологическим требованиям Тот факт, что в Указе Президента России В.В. Путина от 7 мая 2018 года «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года»

есть отдельная задача по экологической реабилитации водных объектов, в том числе по сокращению доли загрязнённых сточных вод, еще раз подтверждает с одной стороны важность задачи, а с другой стороны — на ее нерешенность в течение многих лет .

3.4. Разорванность целей Водной стратегии и ФЦП «Развитие водохозяйственного комплекса»

В годовых отчетах Минприроды описаны проблемы водохозяйственной отрасли, однако их решение не рассмотрено в привязке к конкретным целям и задачам Водной стратегии и к плану её реализации. Предлагаемые пути их решения не основаны на системном видении ситуации и являются частными, способными только локально незначительно улучшить ситуацию в том или ином направлении .

Основным стратегическим финансовым инструментом в решении задач устойчивого функционирования отрасли является ФЦП «Развитие водохозяйственного комплекса Российской Федерации в 2012 — 2020 годах» (далее — ФЦП) .

Однако если посмотреть на значения заданных в ФЦП показателей, то даже при успешном их достижении, ситуация в водной отрасли не будет соответствовать всем заявленным целям Водной стратегии .

Декомпозиция целей и задач Водной стратегии в показатели ФЦП проведена неполно и некачественно. Например, в Водной стратегии сказано: «Основными направлениями действий, обеспечивающими снижение антропогенной нагрузки на водные объекты, являются сокращение поступления в водные объекты загрязняющих веществ в составе сточных вод...» .

Однако в ФЦП для контроля выполнения этой задачи предназначено только два показателя (редакция от 26.12.2017): «сокращение доли загрязненных сточных вод в общем объеме сброса в поверхностные водные объекты сточных вод, подлежащих очистке, — с 88,6 процента в 2012 году до 84,7 (в предпоследней редакции 62,1) процента в 2020 году» и «количество проектов по строительству (реконструкции) комплексов очистных сооружений и систем оборотного и повторно-последовательного водоснабжения, реализованных с помощью механизма субсидирования процентных ставок по кредитам, — 64 (в предпоследней редакции 191) единиц» .

Снижение доли загрязненных сточных вод до 84,7% ни коим образом не может считаться качественно выполненной задачей по сокращению поступления в водные объекты загрязняющих веществ в составе сточных вод так как он остается практически на уровне 2012 года! (2012 г. — 88,6%)25. Отметим, что в первоначальной редакции (от 08.05.2012.) текста ФЦП целевое значение этого показателя в 2020 году было 45,2%. Таким образом намеченная при утверждении ФЦП цель - снизить к 2020 году долю загрязненных сточных вод почти в два раза (до 45,2%) — не будет достигнута. Доля загрязненных сточных вод за8 лет выполнения ФЦП останется на стартовом уровне 2012 года (2012 г. — 88,6%, 2020 — 84,7%) .

Необходимо привести цитату из финансово-экономического обоснования Минприроды утвержденных изменений ФЦП: «По итогам проведенного анализа реализации мероприятий Программы в 2012—2016 годах, учитывая низкую степень участия предприятий, в части их долевого финансирования засчет средств бюджетов субъектов Российской Федерации, малую заинтересованность субъектов Российской Федерации в реализации мероприятий по строительству и (или) реконструкции комплексов очистных сооружений и систем оборотного и повторно-последовательного водоснабжения, а также негативную экономическую конъюнктуру, в рамках корректировки Программы расходы бюджетов субъектов Российской Федерации, направленные на софинансирование мероприятий по строительству и (или) реконструкции комплексов очистных сооружений и систем оборотного и повторно-последовательного водоснабжения, предлагается исключить»26 .

Таким образом, Минприроды России в настоящий момент констатирует отсутствие заинтересованности субъектов в строительстве очистных сооружений и, вместо предложения мероприятий по повышению заинтересованности, предлагает просто исключить участие субъектов Российской Федерации в финансировании строительства очистных сооружений, что в корне противоречит положениям Водной стратегии .

Достижение значений второго показателя — 191 построенное (реконструированное) очистное сооружение также не позволит коренным образом улучшить ситуации с антропогенным воздействием на воды. Так, по отчету Минприроды за 2016 год 27 в отношении реализуемых 35 проектов в 2016 году сказано: «Окончательное завершение проектов обеспечит ощутимый прирост мощности очистных сооружений, сокращение объема сброса загрязненных сточных вод на 1,6 куб. км в год и массы загрязняющих веществ — на 208 тыс. тонн в год» .

25 http://regulation.gov.ru/projects#npa=63656 ID проекта 04/12/04-17/0006365614 26 http://fcpvhk.ru/wp-content/uploads/2012/09/2016-1-polugodie-Forma-1_Analitika-.pdf, http://www .

consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=PNPA;n=24245#0 Проект Постановления Правительства РФ «О внесении изменений в федеральную целевую программу «Развитие водохозяйственного комплекса Российской Федерации в 2012—2020 годах» (по состоянию на 04.04.2017) (подготовлен Минприроды России) 27 Доклад о результатах и основных направлениях деятельности Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации «Ключевые результаты деятельности в 2016 году и планы на 2017 год»

Таким образом, даже предполагая, что не по завершению проектов, а каждый год идет указанный прирост мощности, то с учетом того, что ежегодно сбрасывается 11 млн. тонн загрязняющих веществ, на сокращение в два раза массы загрязняющих веществ потребуется: 5,5 млн тонн (половина от 11 млн тонн) / 0,2 млн. тонн (ежегодный прирост мощности) = 27,5 лет .

Справочно. в отчете Минприроды за 2015 год в отношении реализуемых 59 проектов сказано: «Окончательное завершение проектов обеспечит ощутимый прирост мощности очистных сооружений, сокращение объема сброса загрязненных сточных вод на 1,6 куб. км. в год и массы загрязняющих веществ — на 200 тыс. тонн в год» .

По показателям ФЦП «Развитие водохозяйственного комплекса» невозможно судить об изменениях в состоянии водных объектов или ГТС на уровне России в целом. Показатели описывают в основном процессы, а не результат. Можно судить о числе модернизированных и построенных ГТС или постов наблюдения, оценить, как будет снижен сброс неочищенных сточных вод, сколько водных объектов восстановлено или реабилитировано и т.д., но обобщенные показатели по состоянию водных объектов и ГТС, рациональность водопотребления на уровне показателей в ФЦП не наблюдаются. Нет таких показателей, которые явно позволяют оценить изменения в качестве поверхностных и подземных вод, долю ГТС,находящуюся в нормальном уровне безопасности, долю потерь воды в хозяйстве .

В конечном итоге, даже если ФЦП будет выполнена должным образом и все показатели будут достигнуты, это не обеспечит достижение декларируемых целей и выполнение задач Водной стратеги .

3.5. Отсутствует ясность модели финансирования отрасли Потенциально очень богатая отрасль является глубоко дотационной .

Источниками бюджетных доходов от водопользования являются платежи запользование водными объектами, водный налог и платежи занегативное воздействие на водные объекты .

Водный налог полностью перечисляется в федеральный бюджет, платежи запользование водными объектами и платежи занегативное воздействие на водные объекты перечисляются как в федеральные, так и региональные бюджеты .

По данным доклада о результатах и основных направлениях деятельности Минприроды России в 2016 году и планах на 2017 год 28 и Заключению Счетной палаты Российской Федерации на отчет об исполнении федерального бюджета за 2016 год общий объем доходов федерального бюджета от платы запользование водными объектами в 2016 году составил 13,3 млрд. рублей29. в 2016 году поступление водного налога составило 2,27 млрд рублей30. Платежи занегативное воздействие на водные объекты — 0,97 млрд рублей31 .

в субъектах РФ платежи занегативное воздействие на водные объекты в 2016 году составили 3,7 млрд рублей32. Итого суммарно по всем уровням бюджетов в 2016 году поступления от водопользования составили порядка 20 млрд рублей .

28 http://www.mnr.gov.ru/docs/ofitsialnye_dokumenty/itogovyy_doklad_o_rezultatakh_raboty_minprirody_ rossii_za_2016_god_i_osnovnykh_napravleniyakh_deyate/?sphrase_id=15579 29 http://www.ach.gov.ru/activities/audit-of-the-federal-budget/31131/ 30 http://www.ach.gov.ru/activities/audit-of-the-federal-budget/31131/ 31 http://www.gks.ru/free_doc/doc_2016/bul_dr/ohrana/4-OS-2016.xls 32 http://www.gks.ru/free_doc/doc_2016/bul_dr/ohrana/4-OS-2016.xls При этом только на ФЦП «Развитие водохозяйственного комплекса Российской Федерации в 2012 — 2020 годах» и только из федерального бюджета по данным федерального казначейства в 2016 году было израсходовано 11,26 млрд рублей33, при плановом объеме финансирования из федерального бюджета в 16,43 млрд руб.34 А общий объем финансирования, в соответствии с редакцией ФЦП, действовавшей до декабря 2017 года, на 2016 год был запланирован в размере 32,4 млрд руб. (Справочно: на 2017 год — 52,5 млрд руб.35) .

По данным Государственного доклада «О состоянии и использовании водных ресурсов Российской Федерации в 2015 году»36 ежегодные затраты на охрану и рациональное использование водных ресурсов составляют несравненно большую величину (Табл. 2) .

Динамика основных видов затрат на охрану и рациональное использование водных ресурсов в Российской Федерации, млрд руб .

Табл. 2. Динамика затрат на охрану и рациональное использование водных ресурсов .

Примечание. по данным Росстата на охрану окружающей среды по Российской Федерации (в фактически действовавших ценах, миллионов рублей)37 следующие (Табл.

3):

33 http://fcp.economy.gov.ru/cgi-bin/cis/fcp.cgi/Fcp/ViewFcp/View/2017/403/ 34 http://fcp.economy.gov.ru/cgi-bin/cis/fcp.cgi/Fcp/File/FcpPassCons/110 35 http://fcp.economy.gov.ru/cgi-bin/cis/fcp.cgi/Fcp/File/FcpPassCons/110 36 http://www.mnr.gov.ru/docs/o_sostoyanii_i_ispolzovanii_vodnykh_resursov_rossiyskoy_federatsii/ gosudarstvennyy_doklad_o_sostoyanii_i_ispolzovanii_vodnykh_resursov_rossiyskoy_federatsii_v_2015_god/ 37 http://www.gks.ru/free_doc/new_site/oxrana/tabl/oxr_zatr1.xls Табл. 3. Затраты на охрану окружающей среды по Российской Федерации .

Отметим, что в настоящее время, помимо Водного кодекса Российской Федерации, плата запользование водными ресурсами регулируется:

•Постановлением Правительства РФ от 26.12.2014 N 1509 «О ставках платы запользование водными объектами, находящимися в федеральной собственности, и внесении изменений в раздел I ставок платы запользование водными объектами, находящимися в федеральной собственности»,

•Постановлением Правительства РФ от 14.12.2006 N 764 «Об утверждении Правил расчета и взимания платы запользование водными объектами, находящимися в федеральной собственности» .

•Кроме того, ставки платы запользование водными объектами, находящимися в федеральной собственности, регулируются Постановлением Правительства РФ от 30.12.2006 N 876 «О ставках платы запользование водными объектами, находящимися в федеральной собственности»38 .

Такое количество нормативных документов, регулирующих один и тот же вопрос «плату запользование водными ресурсами», свидетельствует о непрозрачности и сложности правоприменительной практики взимания платы .

В Водной стратегии предусмотрена разработка мер экономического стимулирования рационального водопользования и сокращения сброса водопользователями загрязняющих веществ .

38«Финансовое право», 2017, N 7 Плата запользование водными объектами, находящимися в федеральной собственности М.М. Прошунин В 2014 году был принят Федеральный закон N 219-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об охране окружающей среды» и отдельные законодательные акты Российской Федерации», который, в целях сохранения ранее установленного уровня экономического стимулирования абонентов к выполнению требований по охране окружающей среды, ввел повышающие коэффициенты к ставкам платы заобъем или массу выбросов, превышающих установленные разрешения на выброс загрязняющих средств .

Но, очевидно, что существующие методы финансирования водного хозяйства и подходы к формированию ставок налогов и платежей в рамках договоров водопользования не обеспечивают должного наполнения финансовыми средствами водного хозяйства для выполнения принципов отношения к водным ресурсам, сформулированным в Водной стратегии и в Водном кодексе. и никакие существующие документы стратегического планирования не предусматривают практическое создание и внедрение модели финансирования отраслью, обеспечивающей все существующие потребности в отрасли .

В ФЦП «Развитие водохозяйственного комплекса» предусмотрены только прикладные научные исследования и экспериментальные разработки на эту тему, в результате которых должны быть получены «научно обоснованные предложения по изменению и дифференциации ставок платы запользование водными объектами, разработка методов экономического стимулирования населения и экономики к рационализации водопользования». Сроки получения этого результата не отнесены к конкретному году действия ФЦП .

Если провести ретроспективный анализ законодательства, то можно сделать вывод о том, что отсутствует не только модель, но и сами принципы формирования этой модели. Так, статья 20 Водного кодекса «Плата запользование водным объектом» перечисляет только самые общие принципы, которые, во-первых, «указанной плате не предают компенсационного характера в отличие от ранее действующего водного законодательства»39, а во-вторых, не определяют даже направления развития этих принципов до концепции финансирования отрасли: (1) стимулирование экономного использования водных ресурсов, а также охраны водных объектов; 2) дифференциация ставок платы запользование водными объектами в зависимости от речного бассейна; 3) равномерность поступления платы запользование водными объектами в течение календарного года) .

Для сравнения здесь необходимо привести пример принципа ценообразования и возмещения затрат на воду, который определен в Рамочной Директиве по Воде 2000/60/EC Европейского Союза:

«Директива требует от стран-членов применения принципа возмещения затрат на водоснабжение\водоочистку, в том числе природоохранных и ресурсных затрат, на основе экономического анализа и в соответствии с принципом «Загрязнитель платит». Таким образом, затраты должны исчисляться с учетом того, кто является водопользователем: домашнее хозяйство, промышленность, или сельское хозяйство. Затраты к возмещению должны включать в себя затраты на строительство, финансирование и поддержание таких мер, как очистка питьевой воды и ее снабжение, сбор, очистка и слив сточных вод и вод, используемых в ирригации»40 .

39 Д. О. Сиваков Водное право России: дискуссионные проблемы и их решения: Монография — М.: «ДиЭмЭйДжи принт», 2015 г. — 548 с .

40 http://ec.europa.eu/environment/enlarg/pdf/pubs/water_ru.pdf В России текущее положение с финансированием отрасли приводит, например, к тому, что у государства, в силу высокой обеспеченности водными ресурсами и текущей возможности водохозяйственного комплекса удовлетворять потребности экономики и населения в воде (можно сказать, что это «эффект инерционности» от масштабов отрасли), есть возможность без существенного риска кратковременного снижения показателей водного хозяйства одномоментно сократить финансирование федеральной целевой программы, реализующей Водную стратегию. Очевидно, что при этом реализация Водной стратегии пострадает в среднесрочной и долгосрочных перспективах .

Так, выполнение ФЦП «Развитие водохозяйственного комплекса» находится под большим вопросом — ежегодно ФЦП «Развитие водохозяйственного комплекса Российской Федерации в 2012—2020 годах» подвергается корректировкам и снижению объемов финансирования41 .

Рис. 4. Ежегодное внесение изменений в ФЦП «Развитие водохозяйственного комплекса»

Так, запериод реализации 2012-2016 годов из средств федерального бюджета выделено 73,1 млрд. рублей из планировавшихся 129,5 млрд. рублей, что составляет менее 60 % от первоначального Паспорта ФЦП (Рис. 5. и Рис. 6) .

41 http://fcpvhk.ru/execution-of-the-program/adjustments-of-the-program/ В связи с необходимостью приведения объёмов финансового обеспечения Программы к параметрам Федеральных законов от 19 декабря 2016 г. No 415—ФЗ «О федеральном бюджете на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов», Постановлением Правительства от 26.12.2017 No 1641 ФЦП42 «Развитие водохозяйственного комплекса» общее финансирование за 2012—2020 годы сокращено с 396 174 млн рублей до 254 млрд рублей (в первоначальной редакции — 523 051,9 млн рублей, см Рис. 7). Проект изменений был согласован Минобрнауки России, Минсельхозом России, Минкавказом России, Росводресурсами, Росрыболовством и Росгидрометом, Минвостокразвития России, Минфином России и Минэкономразвития России .

На проект постановления получено заключение Минюста России и одобрение Общественного совета при Минприроды России .

Рис. 5. Текущая и первоначальная редакции ФЦП Развитие водохозяйственного комплекса Российской Федерации в 2012—2020 годах в части расходов федерального бюджета .

42Письмо зам.министа Минприроды от 04.10.2017 No 03-14-27/25441 в адрес Государственной Думы ФС РФ Рис. 6 Динамика реального финансирования из федерального бюджета на сайте федеральных целевых программ43 Приведем детальные данные по динамике изменений важнейших целевых показателей и индикаторов ФЦП «Развитие водохозяйственного комплекса» в различных редакциях .

43 http://fcp.economy.gov.ru/cms/cgi-bin/cis/cms.cgi/CMS/Item/184?params=403 44 45 http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&base=LAW&n=171517&from=186426rnd=0.2987371053320249#0 46 http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&base=LAW&n=186426&from=171517rnd=0.43491069959501627#0 47 http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=PNPA;n=24245#0 Табл. 4. Динамика изменений важнейших целевых показателей и индикаторов ФЦП «Развитие водохозяйственного комплекса» в различных редакциях .

Также приведем несколько диаграмм, наглядно демонстрирующих существенное снижение уровня первоначальных целей ФЦП «Развитие водохозяйственного комплекса», и соответственно целей Водной стратегии, в различных редакциях .

Рис. 7 Динамика изменений некоторых важнейших целевых показателей и индикаторов ФЦП «Развитие водохозяйственного комплекса» в различных редакциях .

На коллегии «Об итогах работы Минприроды России в 2016 году и задачах на 2017 год» глава Минприроды России Сергей Донской сказал: «В связи с сокращением более чем в 2 раза объема финансирования Программы перед нами стоят задачи оптимизации мероприятий с учетом новых вызовов и приоритетов»48 .

Есть определенный риск того, что в 2017 году разрыв между целями Водной стратегии и практической реализацией ФЦП только увеличится - в планах работы Минприроды на 2017 сказано: «Основная задача на 2017 год – актуализация Водной стратегии с учетом новых вызоhttp://www .

mnr.gov.ru/press/news/v_svyazi_s_sokrashcheniem_finansirovaniya_ftsp_razvitie_ vodokhozyaystvennogo_kompleksa_rf_v_2012_202/?sphrase_id=15581 вов, обусловленных климатическими изменениями, а также увязка ее положений в соответствие с Федеральным законом «О стратегическом планировании в Российской Федерации»» .

Таким образом, в области управления водными ресурсами мы наблюдаем отсутствие согласованности по целям документов государственного управления: федеральной целевой программы и Водной стратегии .

По мнению Минприроды, причина неисполнения заявленных целей и задач заключается в необеспеченности намеченных мероприятий финансированием из бюджетов субъектов Российской Федерации .

Значительный недостаток финансирования отрасли для приведения ее в нормативное состояние, описанное в Водной стратегии демонстрирует следующий Рис. 8 .

Рис. 8. Потребности в финансировании водной отрасли и реальное финансирование .

В 2017 году Комитет ГД по природным ресурсам, собственности и земельным отношениям направлял в субъекты РФ запрос о требуемом финансировании мероприятий по приведению качества питьевой воды в соответствие с нормами. по результатам ответов субъектов РФ следует, что на строительство, модернизацию и ремонт объектов водоснабжения и водоотведения в целях доведения качества питьевой воды в соответствие с нормами суммарно по Российской Федерации требуется 2,27 трлн рублей .

Аналогичные данные приведены в статье Независимой Газеты49 от 11.10.2017: «Для восстановления водопроводов в РФ нужно 2,5 трлн рублей. Чтобы поддерживать инфраструктуру в нормативном состоянии, надо инвестировать в нее около 500 млрд руб .

49 http://www.ng.ru/economics/2017-10-11/4_7092_vodoprovod.html ежегодно в течение примерно пяти лет, сообщили «НГ» в Минстрое» .

Очевидно, что такой разрыв в потребности в финансировании и ее покрытии не стимулирует к поиску решений проблем в улучшении ситуации .

Существующее положение балансирования отрасли на текущем уровне будет продолжаться до тех пор, пока не будут реализованы меры по поиску новых подходов к финансированию отрасли и пересмотру политики финансового управления водными ресурсами, в результате которого потенциально прибыльная сфера деятельности перестанет быть глубоко дотационной .

Необходимо отметить, что в последнее время Правительство РФ только начало поиск как новых источников, так и новых подходов к решению проблем финансирования.

Так, на совещании Правительства РФ 8 августа 2017 о сохранении, предотвращении загрязнения и рациональном использовании реки Волги50 рассматривались дополнительные источники:

• Необходимость обеспечить целевое использование части средств от оказания услуг по водоотведению на реализацию проекта по модернизации очистных сооружений ЖКХ .

•Важность того, чтобы плата занегативное воздействие на водные объекты (а 95% этой платы остаётся в региональном бюджете) также была направлена на снижение этого воздействия, фактически целевым образом .

•В целях стимулирования внедрения наилучших доступных технологий создание специального фонда, наделённого функциями центра компетенций и финансового института .

Аналогичный опыт есть уже в сфере ЖКХ (он накоплен в рамках деятельности государственной корпорации — Фонда содействия реформированию ЖКХ), на базе которого предлагается поддерживать инвестиционные проекты по очистным сооружениям коммунальной инфраструктуры .

•В качестве источников дополнительных доходов федерального бюджета на реализацию приоритетного проекта («Оздоровление Волги») рассматривается, индексация платы запользование водными объектами. в соответствии с ранее принятыми решениями плата повышается на 15% ежегодно, что позволит запериод реализации проекта дополнительно привлечь порядка 20 млрд рублей .

•Однократное увеличение ставки платы заиспользование акватории водных объектов, а также ставки платы заиспользование водных объектов без забора водных ресурсов для целей производства электрической энергии .

На этом же совещании министр ЖКХ рассказал о новых применяемых подходах финансирования: «Одним из самых эффективных способов модернизации коммунальных объектов являются механизмы концессионных соглашений. Минстроем проведена достаточно большая работа по созданию стимулов для заключения концессионных соглашений, и результат сегодня мы уже видим. На 1 июля 2017 года заключено в стране 1676 концессионных соглашений на общую сумму более 210 млрд рублей. Из них 237 соглашений на сумму 82 млрд рублей — это как раз модернизация объектов водоотведения» .

50 http://government.ru/news/28770/

Здесь необходимо отметить, что в Указе Президента РФ от 7 мая 2018 года «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» сформулирован ряд национальных целей, а в поручениях указа определены взаимосвязанные задачи, решение которых зависит от состояния водохозайственного комплекса России и системы управления им. Это национальные цели по повышению ожидаемой продолжительности жизни и обеспечению устойчивого естественного роста численности населения .

Для достижения этих целей в указе определены задачи по повышению качества питьевой воды и экологической реабилитации водных объектов, сохранению уникальных водных объектов, внедрению цифровых технологий и платформенных решений в сфере государственного управления водными ресурсами .

Очевидно, что требуется соответствующее финансовое обеспечение выполнения Указа Президента РФ, в том числе и в части решения задач, связанных с модернизацией водохозяйственного комплекса и системы его управления. В совокупности с негативными стартовыми условиями для выполнения Указа Президента РФ В.В. Путина от 7 мая 2018 года «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» (неудовлетворительным состоянием водохозяйственного комплекса, низкой текущей результативностью и эффективностью системы управления) это определяет необходимость срочного переопределения подходов и формирования ясной модели финансирования отрасли, способной обеспечить выполнение задач Указа Президента РФ .

3.6. Эффективность выполнения ФЦП «Развитиеводохозяйственного комплекса»

По данным официальных отчетов ФЦП «Развитие водохозяйственного комплекса» реализуется с крайне низкой эффективностью. Так, в августе 2017 года Минэкономразвития России представило в Правительство сводный доклад о ходе реализации и оценке эффективности государственных программ по итогам 2016 года51 .

В докладе сказано, что не были достигнуты отдельные плановые значения показателей в сфере использования водных ресурсов и развития водохозяйственного комплекса (например, «Протяженность новых и реконструированных сооружений инженерной защиты и берегоукрепления» (план — 82,8 километров, факт — 13,3 километров), «Количество гидротехнических сооружений с неудовлетворительным и опасным уровнем безопасности, приведенных в безопасное техническое состояние» (план — 163 единицы, факт —120 единиц), и др.). При этом обоснования недостижения данных показателей Минприроды России не представлены52 .

Счетная палата Российской Федерации в своем заключении о результатах внешней проверки исполнения Федерального закона «О федеральном бюджете на 2016 год» и бюджетной отчетности об исполнении федерального бюджета на 2016 год в Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации (утверждено Коллегией Счетной палаты Российской Федерации (протокол от 16 мая 2017 г. No 27К (1172), п. 2) приводит следующие значения:

• Степень достижения показателей ФЦП «Развитие ВХК» составила 27,3 %. Из 11 показателей плановые значения не достигнуты по 8. Степень реализации контрольных событий составила 91,3 %, из 46 запланированных контрольных событий наступили 42 .

В заключении о результатах этой же проверки об исполнении бюджета Росводоресурсами на 2016 год (утверждено Коллегией Счетной палаты Российской Федерации (протокол от 16 мая 2017 г. No 27К (1172), п.

3) Счетная палата сообщает53:

• Росводресурсы являлись ответственным исполнителем ФЦП «Развитие водохозяйственного комплекса». Уровень выполнения всех показателей (индикаторов) ФЦП «Развитие водохозяйственного комплекса в 2012—2020 годах» составляет 53%; уровень выполнения контрольных событий по детальному плану-графику составляет—90,6 %; уровень кассового исполнения ФЦП «Развитие водохозяйственного комплекса Российской Федерации в 2012годах» к сводной бюджетной росписи с изменениями составляет 91,2% .

• в 2016 году из 7 не достигнуты значения по 7 показателям ФЦП «Развитие водохозяйственного комплекса Российской Федерации в 2012-2020 годах»:

— «Доля населения, проживающего на подверженных негативному воздействию вод территориях, защищенного в результате проведения мероприятий по повышению защищенности http://government.ru/news/28684/ 52http://static.government.ru/media/files/cRvJCvwDyAQMoiDHpboA4W9bMZ179y8t.pdf 53На сайте Счетной палаты РФ опубликована статья об этом заключении по адресу http://www.ach.gov.ru/ press_center/news/30392 от негативного воздействия вод, в общем количестве населения, проживающего на таких территориях» — (фактическое выполнение — 74,6%, план — 75,5%), — «Доля гидротехнических сооружений с неудовлетворительным и опасным уровнем безопасности, приведенных в безопасное техническое состояние» — (фактическое выполнение — 39,3%, план — 40,2%), — «Протяженность новых и реконструированных сооружений инженерной защиты и берегоукрепления» — (фактическое выполнение — 13,3км, план — 82,8км), — «Количество гидротехнических сооружений с неудовлетворительным и опасным уровнем безопасности, приведенных в безопасное техническое состояние» (факт —120 ед, план —163 ед.), — «Восстановление и экологическая реабилитация водных объектов» (фактическое выполнение — 208км, план — 270км), — в том числе по показателям «Численность населения, проживающего в районах возникновения локальных вододефицитов, надежность обеспечения водными ресурсами которого повышена» — (фактическое выполнение — 0 млн. чел., план — 0,35 млн. чел) и «Количество вновь созданных водохранилищ и реконструированных гидроузлов на действующих водохранилищах комплексного назначения, а также магистральных каналов и трактов водоподачи для повышения их водоотдачи» — (фактическое выполнение — 0 ед., план — 3 ед.) не выполнены на 100 % .

Подробная информация о всех выявленных нарушениях и иных результатах контрольного мероприятия размещены на Портале финансового аудита54 .

Приведем несколько примеров выявленных нарушений:

1) Сумма нарушения —181 115,70 тыс. руб55

Описание нарушения/недостатка:

Не освоена субсидия, предоставленная в целях реализации мероприятий Федеральной адресной инвестиционной программы на 2016 год и федеральной целевой программы «Развитие водохозяйственного комплекса Российской Федерации в 2012 — 2020 годах»

по объекту «Берегоукрепление Цимлянского водохранилища у х. Попов Чернышковского района Волгоградской области» (государственные контракты на выполнение работ по строительству объекта с объемом финансирования в сумме 181 115,7 тыс. рублей не заключены), что свидетельствует о неэффективном расходовании средств федерального бюджета, а также влечет риск недостижения показателя «Доля населения, проживающего на подверженных негативному воздействию вод территориях, защищенного в результате проведения мероприятий по повышению защищенности от негативного воздействия вод, в количестве населения, проживающего на таких территориях», установленного ФЦП .

54https://portal.audit.gov.ru/#/audit-event/detalization/event-list?violationFilter={“EventId”:[62119689]} 55https://portal.audit.gov.ru/#/audit-event/detalization/event-list/event-violation-list/violation- detail/8049999 8?violationFilter=%257B%2522EventId%2522%253A%255B62119689%255D%257D

2) Росводресурсы в 2016 году по предложениям администраций Ставропольского края и Саратовской области исключили из ФАИП и не обеспечили финансирование 160 млн .

руб. по двум объектам капстроительства (на р. Бугунта в г. Ессентуки, Ставропольский край и Волгоградском водохранилище в районе г. Саратова от ул. Б. Взвоз до ул. Б. Садовая) с высокой степенью технической готовности и объемом капвложений за10 лет из федерального бюджета в сумме 2,5 млрд. руб .

Причина — нерешенность вопросов по оформлению земельных участков, на которых осуществляется строительство56 .

3) Приказом Росводресурсов от 21 апреля 2015 г. No 64 «О полномочиях по утверждению правил использования водохранилищ» утвержден план-график утверждения Росводресурсами и его территориальными органами правил использования водохранилищ с указанием конкретных сроков утверждения по каждому водохранилищу — с 2 квартала 2015 г. по 4 квартал 2016 года. в 2010 - 2016 годах на разработку правил использования водохранилищ, на основании которых определяется режим их использования, в том числе режим наполнения и сработки водохранилищ, а также использования их дна и берегов в соответствии с требованиями статьи 45 Водного кодекса Российской Федерации, израсходованы средства федерального бюджета в размере 1 477,5 млн. рублей. по состоянию на 1 января 2017 года разработаны все проекты ПИВ в количестве 281 единицы, в том числе в 2016 году — 1 ПИВ. Из них утверждены 9 ПИВ (3,2 % от разработанных проектов) .

Не утверждены 272 правила использования водохранилищ (96,8 % от разработанных проектов), на разработку которых в 2010 — 2016 годах израсходованы бюджетные средства в объеме 1 417,9 млн. рублей, из них в 2016 году — 2,5 млн. рублей .

3.7. Состояние уникальных Российских водных объектов 1 декабря 2016 года Владимир Путин обратился к Федеральному Собранию с ежегодным Посланием. в своем выступлении он сказал: «Следующий, 2017 год объявлен Годом экологии. Поручаю Правительству подготовить программы сбережения уникальных природных символов России, таких как Волга, Байкал, Телецкое озеро на Алтае» .

Президент Российской Федерации В.В. Путин дал поручение Правительству Российской Федерации по реализации Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 1 декабря 2016 года. Пр-2346, п.1 е) утвердить в рамках направления стратегического развития Российской Федерации «Экология» приоритетные проекты, направленные на сохранение и предотвращение загрязнения центральной экологической зоны Байкальской природной территории, озера Байкал, реки Волги, Телецкого озера, а также на экологическое развитие указанных природных объектов и обеспечение соблюдения требований в области охраны окружающей среды. Срок исполнения —1 июля 2017 г .

Однако по состоянию на 01.04.2018 г. утвержден только один паспорт приоритетного проекта «Сохранение и предотвращение загрязнения реки Волги»57 .

56 http://www.ach.gov.ru/press_center/news/30392 57 http://government.ru/department/361/projects/ Рис. 9. Состав приоритетных проектов в направлении стратегического развития «Экология»

Основные цели этого приоритетного проекта — улучшить экологическую ситуацию в бассейне реки Волги засчёт сокращения не менее чем на 80% объёма сбросов загрязнённых сточных вод в водные объекты Волжского бассейна и мероприятий по оздоровлению Волго-Ахтубинской поймы .

Отметим, что 1 марта 2018 года Владимир Путин в своем обращении с Посланием к Федеральному Собранию опять акцентировал внимание на необходимости сохранения уникальных водных объектов: «Будут реализованы проекты по сохранению уникальных природных систем Байкала, Телецкого озера, а также всего Волжского бассейна, что прямо повлияет на улучшение качества жизни почти половины населения России» .

Среди уникальных озер находятся и крупнейшие в пресноводные озера в Европе — Ладожское и Онежское озера. Озера служат источником питьевого и хозяйственно -бытового водоснабжения для Санкт-Петербурга, Ленинградской области, Вологодской области и Республики Карелия .

В последние годы водные и биологические ресурсы испытывают значительные антропогенные нагрузки, качество воды ухудшается, резко сокращается численность ценных рыб. Для предотвращения деградации этих озер необходимо принятие дополнительных мер по минимизации негативных воздействий .

Подчеркивая особую важность задач по сохранению уникальных водных объектов - природных символов России, В.В. Путин в своем Указе от 7 мая 2018 года дал поручение Правительству Российской Федерации при разработке национального проекта в сфере экологии исходить из того, что в 2024 году необходимо обеспечить решение задач:

• экологическая реабилитация водных объектов, в том числе реализация проекта, направленного на сокращение в три раза доли загрязнённых сточных вод, отводимых в реку Волгу, устойчивое функционирование водохозяйственного комплекса Нижней Волги и со хранение экосистемы Волго-Ахтубинской поймы;

• сохранение уникальных водных объектов, в том числе реализация проекта по сохранению озера Байкал, а также мероприятий по очистке от мусора берегов и прибрежной акватории озёр Байкал, Телецкое, Ладожское, Онежское и рек Волги, Дона, Оби, Енисея, Амура, Урала, Печоры .

3.7.1. Озеро Байкал – проблемные вопросы

При подготовке данного разделы были использованы материалы, предоставленные Институтом географии им. В.Б.Сочавы СО РАН, доклады Межведомственной комиссии по вопросам охраны озера Байкал58 и Государственный доклад « О состоянии озера Байкал и мерах по его охране в 2016 году»59 .

В настоящее время наиболее актуальные проблемы сохранения озера Байкал следующие:

• серьезные изменения экосистемы прибрежной зоны озера Байкал;

• сбросы неочищенных сточных вод, содержащих фосфаты, в том числе из поселков и с многочисленных судов в акватории Байкала;

• установление водоохранной границы озера Байкал в районах населенных пунктов, в нарушение научно-обоснованного подхода;

• консервация проблемы накопленных отходов закрытого Байкальского ЦБК и санации промплощадки, а также мер по модернизации инфраструктуры Байкальска;

• планируемое строительство гидротехнических сооружений в монгольской части трансграничного бассейна реки Селенга, эксплуатация которых может создать угрозы экосистемам реки Селенги и озера Байкал;

• неэффективность реализации Федеральной целевой программы «Охрана озера Байкал и социально-экономическое развитие Байкальской природной территории на 2012—2020 годы» .

В докладе Росприроднадзора на Межведомственной комиссии по вопросам охраны озера Байкал состоявшейся 2 февраля 2018 г.

были приведены следующие результаты совместных проверок Росприроднадзора и Генеральной прокуратуры РФ с 29.08.2017 по 15.10.201760:

• проверено 161 организация;

• выявлено 527 нарушений;

• составлено 197 административных протоколов;

• вынесено 177 постановлений об административном наказании;

58 http://geol.irk.ru/baikal/law/mlawmcom/deyatelnost-komissii 59 http://www.mnr.gov.ru/docs/o_sostoyanii_ozera_baykal_i_merakh_po_ego_okhrane/gosudarstvennyy_ doklad_o_sostoyanii_ozera_baykal_i_merakh_po_ego_okhrane_v_2016_godu/ 60 http://geol.irk.ru/baikal/law/mlawmcom/deyatelnost-komissii

• наложено административных штрафов на сумму более 5 млн. руб.;

• возбуждено 20 уголовных дел .

Серьезные изменения экосистемы прибрежной зоны озера Байкал включают крупномасштабную эвтрофикацию61 мелководной и заплесковой зон, катастрофическое развитие спирогиры, поражение эндемичных байкальских губок, массовое развитие цианобактерий, способных синтезировать токсины .

Весь сезон в гидробиологических пробах отмечалась нитчатая зелёная водоросль рода Spirogyra Link, которая встречается в заливах и сорах с хорошо прогретой стоячей водой .

Одной из причин массового развития зелёных нитчатых водорослей на Байкале, в том числе и спирогиры, является переизбыток в прибрежной части озера биогенных веществ антропогенного происхождения. Частота встречаемости спирогиры сохранилась на уровне прошлого года62 .

По мнению ученых, несмотря на крупномасштабную эвтрофикацию мелководной и заплесковой зон озера Байкал, огромная масса чистой воды Байкала и ветро-волновая активность препятствуют формированию стабильных повышенных концентраций биогенов в толще воды. Поэтому основные изменения происходят пока не в толще воды, что свойственно для большинства сравнительно мелководных озер, подвергшихся эвтрофированию, а на дне Байкала .

Одной из наиболее вероятных причин катастрофических событий в экологии прибрежной зоны Байкала является поступление в озеро большого количества биогенных веществ, в первую очередь — фосфатов, нитратов и других соединений фосфора и азота. Это связано в первую очередь с многолетним сбросом неочищенных сточных вод в связи с моральным и физическим износом существующих или отсутствием очистных сооружений в населенных пунктах на побережье Байкала, а также сбросом фекальных и подсланиевых вод с многочисленных судов .

Так, прием отходов, образованных на судах, со стороны Иркутской области осуществляет единственный объект — судно комплексной переработки отходов «Самотлор», эксплуатируемый ПАО «Восточно-Сибирское Речное Пароходство» (ПАО «ВСРП»)63 .

Иных пунктов сдачи-приема указанных видов отходов в ЦЭЗ БПТ и прибрежных населенных пунктах не имеется .

По информации Восточно-Сибирского филиала Российской Речного Регистра количество судов, эксплуатируемых в акватории озера Байкал, составляет 212 единиц, из них 114 едиЭвтрофикация (от др.-греч. — хорошее питание) — насыщение водоёмов биогенными элементами, сопровождающееся ростом биологической продуктивности водных бассейнов. Эвтрофикация может быть результатом как естественного старения водоёма, так и антропогенных воздействий. Основные химические элементы, способствующие эвтрофикации, — фосфор и азот .

62 http://www.mnr.gov.ru/docs/o_sostoyanii_ozera_baykal_i_merakh_po_ego_okhrane/gosudarstvennyy_ doklad_o_so stoyanii_ozera_baykal_i_merakh_po_ego_okhrane_v_2016_godu/ 63 Доклад по правоприменительной практике Федеральной службы по надзору в сфере природопользования за 2016 год ниц — пригодны к эксплуатации. Количество маломерных судов по информации ГИМС МЧС России значительно превышает и составляет более 7000 единиц .

В период навигации в 2016 году было заключено 52 договора с судовладельцами на оказание указанных услуг, большая часть из которых — с юридическими лицами. Следует отметить, что занавигационный период 2015 года было заключено порядка 40 договоров на оказание услуг по приему отходов, образованных на судах, однако не все договоры были реализованы, поскольку услуги не оказывались, оплата со стороны контрагентов не производилась .

Со стороны Республики Бурятия в прибрежных районах (Кабанском, Бургузинском, Северобайкальском) пункты приема отходов, образованных при эксплуатации судов, отсутствуют .

В центральной экологической зоне действует около 200 предприятий промышленности, транспорта, ЖКХ, туристической отрасли и др., находятся около 150 населенных пунктов, подавляющее большинство которых не обеспечено установками по эффективной очистке сточных вод .

Только в период последней проверки Росприроднадзора осенью 2017 г. было выявлено в прибрежной зоне озера Байкал 91 место несанкционированного размещения отходов туристических объектов (около 23 га); из существующих 14 очистных сооружений, проверенных Росприроднадзором, ни одно сооружение не достигает установленных нормативов .

в частности, очистные сооружения в р.п. Култук изношены на 96% и являются нерабочими, очистные сооружения на ст. Ангасолка изношены на 80 % и также являются нерабочими .

Очистные сооружения г. Северобайкальск, в п. Каменск Кабанского района Республики Бурятия, в г. Бабушкин и п. Выдрино Кабанского района, п. Кичера Северобайкальского района не обеспечивают очистки сточных вод до требуемых нормативных показателей, необходима их реконструкция и модернизация .

В ЦЭЗ БТП размещено 92 свалки, из них на территории Иркутской области зарегистрирована 31 свалка, на территории Республики Бурятия расположена 61 свалка, общая площадь свалок 235 га, в том числе на территории Иркутской области 31,6 га, на территории Республики Бурятия 203,4 га. Сточные воды, содержание опасные вещества, дренируют в озеро Байкал. в этой связи весьма актуальным является соблюдение норм действующего законодательства в отношении объектов, расположенных в водоохранной зоне озера Байкал64 .

Однако, в отношении показателя «объемы сброса загрязненных сточных вод», связанного с важнейшим фактором, влияющим на состояние озера Байкал, Правительство РФ в 2017 году фактически отказалось от ранее поставленной цели снизить в три раза объемы сброса загрязненных сточных вод. Это видно из нижеприведенного Рис. 10. с динамикой сокращения объемов сброса сточных вод .

64 http://geol.irk.ru/baikal/law/mlawmcom/deyatelnost-komissii Рис. 10. Результат изменения показателя в ФЦП «Охрана озера Байкал» после корректировки в 2017 году .

Соответствующая таблица значений этого показателя ФЦП в редакциях 2016 и 2017 годов приведена ниже .

Табл. 5. Результат изменения показателя в ФЦП «Охрана озера Байкал» после корректировки в 2017 году .

Отметим, что название показателя, начинающееся со слова «Сокращение» может ввести в заблуждение и способствовать ложному выводу о том, что изменение в 2017 году значения с 31,6% до 57,9% ужесточило требования к объемам сброса загрязненных сточных вод. Это не так и это видно из направленности показателя, продемонстрированного на Рис. 10 выше .

Дополнительную нечеткость для понимания смысла показателя «Сокращение объемов сбросов загрязненных сточных вод в водные объекты Байкальской природной территории»

и его интерпретации вносит приведенная в ФЦП формула его расчета:

–  –  –

где: Ст — суммарный объем сточных вод, подлежащих очистке (тыс. куб. м);

Сб — суммарный объем загрязненных сточных вод, сбрасываемых (поступающих) в озеро Байкал и иные водные объекты Байкальской природной территории (тыс. куб. м) .

По своему смыслу дробь принимает значение 100% так как числитель всегда больше или равен знаменателю: объем сточных вод, подлежащих очистке = объем загрязненных сточных вод, сбрасываемых (поступающих) в озеро + объем очищенных до установленных нормативов, сбрасываемых (поступающих) в озеро .

Для сравнения приведем пример четкой формулировки и формулы показателя, который используется в ФЦП «Развитие водохозяйственного комплекса Российской Федерации в 2012 — 2020 годах»: «Доля загрязненных сточных вод в общем объеме сброса в поверхностные водные объекты сточных вод, подлежащих очистке».

Этот показатель рассчитывается по формуле:

А / Б x 100%, где: А — количество загрязненных сточных вод, сбрасываемых в поверхностные водные объекты;

Б — общее количество сточных вод, подлежащих очистке .

3.7.2. Изменение границ водоохранной зоны озера Байкал В 2016 г. Минприроды России после консультаций с органами власти субъектов Российской Федерации и научным сообществом, приняло решение о корректировке границ водоохранной зоны озера Байкал на основе эколого-географических критериев установления внешней границы водоохранной зоны озера Байкал, предложенных Институтом географии им. В.Б.Сочавы СО РАН, которые базируются на принципах ландшафтного планирования и данных о стокорегулирующих и водоохранных функциях природных комплексов .

26 марта 2018 года Правительство РФ своим Распоряжением утвердило внесение изменений границ водоохранной зоны озера Байкал. Отличием в границах, утвержденных в марте 2018 от рекомендованных Институтом географии им. В.Б.Сочавы СО РАН является исключение из водоохранных зон отдельных населенных пунктов, баз отдыха, садовые товарищества. На Рис 11. приведено сравнение границ, установленных 26 марта 2018 года Правительство РФ и рекомендованных Институтом географии им. В.Б.Сочавы СО РАН .

Рис. 11. Сравнение границ, установленных 26 марта 2018 года Правительство РФ, и рекомендованных Институтом географии им. В.Б.Сочавы СО РАН .

В связи с этим необходимо принятие всех мер для того, чтобы изменение конфигурации водоохранной зоны не привело к отрицательным воздействиям на экологическую систему озера Байкал .

3.7.3. Проблемы ликвидации последствий деятельности Байкальского целлюлозно-бумажного комбината Проблемы ликвидации последствий деятельности закрытого в 2013 году Байкальского целлюлозно-бумажного комбината до настоящего времени не решены, более того — отсутствует и проект ликвидации накопленных более 6 млн. тонн опасных отходов .

Ситуация, связанная с негативным воздействием на окружающую среду ОАО «БЦБК», стоит на особом контроле Росприроднадзора: во время проверки осенью 2017 г. на предприятии было зафиксировано 12 нарушений природоохранного законодательства, в том числе выявлено 168300 м3 щелокосодержащей жидкости в очистных сооружениях. по мнению Росприроднадзора требуется: проведение исследований накопленных отходов (с учетом их компонентного состава и свойств); разработка проекта ликвидации помещений, сооружений комбината, предусматривающего раздел «ООС» с учетом региональных особенностей селевой активности; проведение работ по демонтажу и разбору объектов комбината с соблюдением требований природоохранного законодательства65 .

Разработка проекта ликвидации накопленных отходов БЦБК началась с 2011 г. После нескольких отмен конкурсов, проект был разработан фирмой «ВЭБ Инжиниринг». Данный проект получил отрицательное заключение Государственной экологической экспертизы в связи с вероятностью техногенной и экологической катастрофы при реализации данного проекта. Однако в дальнейшем решением Госэкспертизы в Москве данный проект был одобрен. с 2014 г.

ученые добивались отмены этого решения по следующим основаниям:

• в проект не включено строительство и эксплуатация специальных очистных сооружений при отсутствии действующих очистных сооружений промышленных стоков;

а также принципиальная недопустимость их эксплуатации в связи с планируемой сезонностью проводимых работ;

• проведенные ВЭБ Инжиниринг испытания предложенной технологии показали отсутствие планируемого эффекта .

Только вмешательство Генеральной прокуратуры и Заключение Росприроднадзора о 4 классе опасности и полученного продукта позволило изменить ситуацию. в настоящее время в соответствии с поручением Президента РФ выделено финансирование мероприятий засчёт бюджетных ассигнований федерального бюджета на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов .

Однако, необходимо отметить, что в настоящее время проекта ликвидации негативного воздействия отходов, накопленных в результате деятельности Байкальского ЦБК, не существует, как и решения следующих серьезных проблем в Байкальске:

• отсутствует приказ и проект закрытия БЦБК;

• прекращена откачка вод из купола загрязнённых подземных вод БЦБК, что привело к дренажу загрязнения в озеро;

• отсутствует экологически безопасный проект теплоснабжения города Байкальска;

• требуется обеспечение первоочередных мер по сейсмо- и селезащите территории реализации проекта в связи с высочайшим уровнем опасности и риска для инфраструктуры Слюдянского района и озера Байкал: район Байкальского ЦБК находится в зоне с активностью от 8 до 10 баллов .

65 http://geol.irk.ru/baikal/law/mlawmcom/deyatelnost-komissii 3.7.4. Угрозы экосистеме озера Байкал .

Проект Монголии строительства ГЭС Эгийн-Гол До настоящего времени стоит серьезная проблема угрозы экосистеме озера Байкал в случае реализации планов Монголии по строительству гидротехнических сооружений в бассейне реки Селенга. Основными негативными факторами станут снижение объема стока, изменение скорости течения, нарушение динамики естественных циклов водных потоков, неестественная динамика температуры и изменение химического состава воды. Правительством Монголии утвержден проект ГЭС Эгийн-Гол, и в настоящее время находятся в стадии подготовки документов для проведения Региональной экологической оценки (РЭО) проекты ГЭС Шурэн и водоотвод Орхон — Гоби .

Поскольку Россия и Монголия не являются сторонами Конвенции об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте (Конвенция Эспо, 25.02.1991), процедура СЭО (стратегическая экологическая оценка) не является для наших стран обязательными. Однако активные действия научного сообщества и общественности России, Минприроды России и Комитета по всемирному наследию ЮНЕСКО, позволили заставить Всемирный Банк (финансирует разработку проектов ГЭС Шурэн и водоотвод Орхон-Гоби) разделить процедуру РЭО и процедуру разработки оценки воздействия на окружающую среду (ОВОС) и ТЭО. Таким образом, разработка самого проекта гидросооружений будет зависеть от решения об экологической допустимости в рамках процедуры РЭО .

Научные исследования, проведенные в 2016 — 2017 гг. по заказу Минприроды России академическими институтами СО РАН, позволили сделать следующие выводы66:

• в случае строительства КЭС, не будет существовать вариантов регулирования стока, которые позволят соблюдать экологические требования. Даже существенное снижение выработки энергии, которое фактически экономически будет убыточно для государства, не даст возможности сохранить экосистемы бассейна реки Селенга и озера Байкал .

• в качестве первоочередной альтернативы могут рассматриваться поставки электроэнергии из Российской Федерации в Монголию на основе долгосрочного контракта в достаточном объеме и по тарифу, который делает импорт электроэнергии и мощности из РФ существенно более выгодным, чем строительство ГЭС .

В настоящее время в соответствии с решением Российско-Монгольской Межправительственной комиссии по торгово-экономическому, научно- техническому сотрудничеству, создана совместная Рабочая группа для комплексного рассмотрения вопросов, связанных с планируемым строительством в Монголии гидротехнических сооружений на водосборной территории реки Селенга .

66 7. Отчет о научно-исследовательской работе по гражданско-правовому договору от 08.08.2016 г .

No 68- НИР/ФЦП-2016 на выполнение научно-исследовательских работ по реализации федеральной целевой программы «Развитие водохозяйственного комплекса Российской Федерации в 2012—2020 годах» по теме: «Научные исследования по оценке воздействия на трансграничный бассейн реки Селенга в границах Российской Федерации в связи с планами строительства гидроэнергетических объектов на территории Монголии»

3.8. Россия — владелец значительной доли мирового ресурса воды, не имеет стратегического видения своего места на мировой арене Раздел Государственного доклада «О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2016 году», посвященный воде, начинается со слов «По данным ООН в Повестке дня третьего тысячелетия вода будет играть решающую роль» .

Однако, как мы видим, в государственных документах внешнеэкономическим и внешнеполитическим практическим аспектам управления водными ресурсами соответствующего должного внимания не уделено. в Концепции внешней политики Российской Федерации говорится об усилении борьбы заресурсы, а в ФЗ N 164-ФЗ “Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности” говорится о возможности введения мер исходя из национальных интересов в случае их необходимости для предотвращения исчерпания невосполнимых ресурсов .

Единственный внешне государственный вопрос, который находится под контролем государства на практике — мониторинг качества воды трансграничных водных объектов .

Стоит отметить, что в Водной Стратегии сказано, что она определяет основные направления деятельности, в том числе и по формированию и реализации конкурентных преимуществ Российской Федерации в водоресурсной сфере. А «определение направлений практической реализации конкурентных преимуществ российского водоресурсного потенциала на внешних рынках» обозначалось одним из приоритетных направлений второго этапа реализации Водной Стратегии (2013 — 2020 годы) .

Однако в паспорте ФЦП «Развитие водохозяйственного комплекса», разработанной для реализации Водной стратегии, в целях и задачах, целевых показателях и индикаторах упоминание о «формировании и реализации конкурентных преимуществ Российской Федерации в водоресурсной сфере» и «реализации конкурентных преимуществ российского водоресурсного потенциала на внешних рынках» отсутствует. Направление деятельности, судя по паспорту ФЦП, исключено из реализации! Детальный анализ текста ФЦП говорит о том, что данное направление в ФЦП реализуется только в части научных исследований и экспериментальных разработок .

Между тем на мировой арене отношение к управлению национальными водными ресурсами уже совершенно другое, особенно в тех странах, где водные ресурсы лимитированы. Вододефицит является серьезным международным фактором. Так, на сайте ЮНЕСКО67 опубликован доклад «Водная безопасность и мир» (Обобщение исследований, подготовленных в рамках процесса PCCP (Potential Conflict to Co-operation Potential) — Вода для мира, международная инициатива). В докладе сказано, что за последние 50 лет произошло 507 споров из-за водных ресурсов, 37 острых споров, связанных с насилием, которые привели к 21 военному конфликту .

В подтверждение важности для человечества темы нехватки пресной воды на одном из крупных политических событий в «водной сфере» в этом году — международной конференции 67 http://unesdoc.unesco.org/images/0013/001333/133318e.pdf по водным ресурсам, которая прошла в Ватикане под эгидой Папы Римского, понтифик заявил, что человечество, к сожалению, может двигаться в сторону большой мировой войны из-за нехватки пресной воды68 .

С высоких трибун звучат идеи, основанные на «глобальной справедливости» поделиться ресурсами. Так, например, известно заявление69 от 2010 года генсека ООН Пан Ги Мун — «Не важно, нефть ли это, природный газ или вода — эти ресурсы должны использоваться на условиях справедливости и учитывать интересы всех соседних стран» .

Россиия граничит с 14 странами, и бассейны 70 крупных и средних рек страны являются трансграничными, внешнеэкономический аспект особенно актуален. Вбольшинстве случаев эти районы густо населены, в них расположена развитая промышленная и сельскохозяйственная инфраструктура. Поэтому в отношении воды России у многих стран есть значительный интерес .

В отношении Байкала звучат проекты по переориентации экономики прибайкальских регионов на экспорт байкальской воды .

В публичном пространстве иностранными государствами, а также некоторыми экспертами начинают обсуждаться международные проекты по созданию водоводов. в частности, в этом году в западной прессе, например, в широко известном издании Гардиан70, прошла информация о грандиозном проекте, который якобы разрабатывается Китаем, по проведению водовода от Байкала до Китая .

Внешнеполитический и внешнеэкономический эффект имеют и попытки создания каскада ГЭС на притоках реки Селенга (крупнейший приток Байкала) на территории Монголии. Хотя одним из главных аргументов монгольской стороны является необходимость получения собственного источника электроэнергии, эксперты указывают на то, что первопричиной данной инициативы является нехватка источников пресной воды для Китая. Китай в данном проекте выступает в качестве основного инвестора строительства каскада ГЭС и, в случае реализации данного проекта, получает на собственной территории водохранилище, которое появляется в результате перекрытых притоков Селенги71 .

Вода как в свое время территории, а затем энергетические ресурсы и информационные технологии, в настоящий момент становится предметом стратегического соперничества, победитель в котором будет в значительной степени определять условия развития цивилизации .

Однако для победы в таком соперничестве недостаточно простого наличия водных ресурсов. Исходя из текущих мировых процессов есть риск того, что если Россия не пересмотрит свой подход к воде не только во внутригосударственном ключе, но и во внешнеполитических аспектах, то водохозяйственный комплекс будет создавать все больше проблем для государственного управления и требовать все больше финансовых ресурсов, для «латания дыр» .

68 https://ria.ru/world/20170224/1488718008.html 69 https://ria.ru/world/20100406/218573983.html 70 https://www.theguardian.com/world/2017/mar/07/parched-chinese-city-plans-to-pump-water-fromrussian-lake- via-1000km-pipeline 71 https://www.gazeta.ru/business/2016/02/03/8055551.shtml Существующее положение водных ресурсов и водохозяйственного комплекса России имеет не только слабые, но и сильные стороны. Также помимо того, что данное положение создает угрозы, оно служит источником дополнительных возможностей, которыми нужно воспользоваться, в том числе и для повышения качества жизни населения России .

Необходимо создание и эффективное функционирование системы водного хозяйства, основанной на национальной политике в отношении водных ресурсов, включая:

• описание стратегических целей системы управления водными ресурсами, в том числе внешнеполитических и внешнеэкономических;

• современную нормативно-методическую базу, включая национальную базу технических стандартов;

• технологическую базу, обеспечивающую эффективный забор, транспортировку, потребление и очистку;

• систему научно-технического развития отрасли и подготовки специалистов .

4. Проблемы обеспечения качественной питьевой водой населения В Водной Стратегии несоответствие качества питьевой воды, потребляемой значительной частью населения, гигиеническим нормативам, а также ограниченный уровень доступа населения к централизованным системам водоснабжения отнесено к основным проблемам использования водных ресурсов .

По заявлению органов власти в 2016 г. 95,37% городского населения (2015 г. — 95,04%, 2014 г.— 94,57%) и 77,51% — сельского (2015 г. — 77,16%, 2014 г. — 74,37%) или всего 132 млн человек обеспечены качественной питьевой водой. Эти цифры приведены в докладе Минприроды «О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2016 году»72 .

Из приведенных данных следует, что 14 млн человек (146 млн —132 млн) не обеспечено качественной питьевой водой, а это 10% населения или каждый десятый гражданин РФ .

По данным ЕМИСС 73 за 2016 год обеспеченность населения питьевой водой, отвечающей требованиям безопасности, следующая (Табл. 6):

72 http://www.mnr.gov.ru/docs/o_sostoyanii_i_ob_okhrane_okruzhayushchey_sredy_rossiyskoy_federatsii/ http_new_mnr_gov_ru_docs_gosudarstvennye_doklady/ 73 https://www.fedstat.ru/indicator/37332 Табл. 6. Обеспеченность населения питьевой водой, отвечающей требованиям безопасности, за 2016 г .

Самые неблагополучные по проценту (20%) населения употребляющего недоброкачественную воду по данным ЕМИСС за 2016 год следующие регионы (Табл. 7):

Табл. 7. Самые неблагополучные регионы по проценту (20%) населения употребляющего недоброкачественную воду за 2016 г .

Самые «неисследованные» (10%) на предмет качества воды следующие регионы (Табл. 8):

Табл. 8. Самые «неисследованные» регионы (10%) на предмет качества воды .

В докладе о состоянии окружающей среды Минприроды за 2016 год приводятся данные, состояние воды нецентрализованного водоснабжения (колодцы и др.) в 2016 г. ухудшилось по всем показателям74 .

Табл. 9 Показатели проб воды нецентрализованного питьевого водоснабжения с превышением гигиенических нормативов (по данным Роспотребнадзора) 74 http://www.mnr.gov.ru/docs/o_sostoyanii_i_ob_okhrane_okruzhayushchey_sredy_rossiyskoy_federatsii/ http_new_mnr_gov_ru_docs_gosudarstvennye_doklady/

Немного лучше ситуация с централизованным водоснабжением:

Табл. 10 Доля проб воды из распределительной сети централизованного питьевого водоснабжения с превышением гигиенических нормативов (по данным Роспотребнадзора) У обычного потребителя питьевой воды возникает вопрос с трактовкой понятий «соответствие требованиям СанПиН» и «качественная вода»: насколько достоверны, например, утверждения, что не обеспечено только 5% городского населения качественной питьевой водой, если доля проб воды в водопроводах, не соответствующих нормативам, порядка 14%?

По данным ЕМИСС 75 число исследованных проб воды хозяйственно- питьевого назначения (единица) в 2015 году следующее (Табл.

11):

75 https://www.fedstat.ru/indicator/37334 Табл. 11. Число исследованных проб воды хозяйственно-питьевого назначения (единица) в 2015 году .

По данным ЕМИСС за 2015 год самые неблагополучные (33%) регионы по доле проб воды из водопроводов следующие (Табл.

12):

Табл. 12. Самые неблагополучные (33%) регионы по доле проб воды из водопроводов за 2015 год .

В утвержденной в 2017 году указом Президента РФ Стратегии экологической безопасности Российской Федерации на период до 2025 года76 в отношении необеспеченности качественной водой населения говорится следующее: от 30 до 40 процентов населения страны регулярно пользуются водой, не соответствующей гигиеническим нормативам. Вследствие загрязнения питьевой воды химическими веществами и микроорганизмами увеличивается риск смертности (в среднем на 1 тыс. случаев ежегодно) и заболеваемости населения (в среднем на 3 млн. случаев ежегодно) .

Таким образом, приводимые данные о числе граждан, обеспеченных (необеспеченных) качественной водой, неоднозначные и различаются в государственных отчетах и документах стратегического планирования в несколько раз .

Необходимо отметить, что, в соответствии с ФЗ «О водоснабжении и водоотведении», органы местного самоуправления обязаны не реже одного раза в год размещать в средствах массовой информации и на официальном сайте муниципального образования в сети «Интернет»(в случае отсутствия такого сайта на сайте субъекта Российской Федерации в сети «Интернет») сведения о качестве питьевой воды, подаваемой абонентам с использованием централизованных систем водоснабжения, о планах мероприятий по приведению качества питьевой воды в соответствие с установленными требованиями и об итогах исполнения этих планов .

О функционировании нецентрализованных систем водоснабжения, в соответствии с Правилами холодного водоснабжения и водоотведения (утверждены Постановлением Правительства РФ от 29.07.2013 N 644), должно проводиться информирование населения и размещение информации:

• места расположения источников водоснабжения, места разбора воды;

• качество воды в источниках водоснабжения, в том числе подтверждение соответствия

• качества воды установленным требованиям;

• сведения об организации, осуществляющей водоснабжение с использованием нецентрализованных систем водоснабжения и (или) подвоз воды .

Однако такое информирование зачастую не производится, и данные о качестве воды на официальных сайтах органов местного самоуправления или органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации отсутствуют. Или эти данные устаревшие – за 2015 год77 (Рис 12) .

76http://www.kremlin.ru/acts/bank/41879 77http://www.admmaloyaroslavec.ru/voda, http://admzeya.ru/index.php?option=com_ content&view=article&id=3474, http://www.sergsp.ru/content/svedenija_o_kachestve_pitevoj_vody, http:// www.svetlogorsk39.ru/infrastructure/housing/14119/,

Рис. 12. Устаревшие данные о качестве воды на сайте муниципалитета .

Данное нарушение зачастую не устраняется и после того, как прокуратурой выносятся представления об устранении нарушений этих требований законодательства о водоснабжении. Например, в Смоленской области Сафоновской межрайонной прокуратурой в 2016 году установлено, что администрацией Издешковского сельского поселения не приняты меры к надлежащему информированию населения о качестве питьевой воды. Аналогичные нарушения выявлены в 17 сельских поселениях района. в целях устранения выявленных нарушений Сафоновской межрайонной прокуратурой главам 18 поселений района внесены представления об устранении нарушений78 .

Однако до сих пор на сайте Издешковского сельского поселения79 требуемая информация о качестве воды отсутствует .

78 http://www.smolprok.ru/novosti/item/3838-organami-prokuratury-vyyavleny-narusheniya-trebovanijzakonodatelstva-ob-informirovanii-naseleniya-o-kachestve-pitevoj-vody 79 http://izdeshkovo.smolinvest.ru/ Таким образом, несмотря на то, что Россия обладает огромными запасами пресной воды, значительная доля населения вынуждена употреблять некачественную питьевую воду. и при этом основная часть населения не имеет представления о качестве и уровне безопасности употребляемой воды .

Но на государственном уровне необходимо учитывать тот факт, что неблагоприятные факторы окружающей среды (загрязнение атмосферного воздуха, питьевой воды, и др.) играют серьезную роль в формировании состояния здоровья населения, сопоставимую с генетической предрасположенностью и состоянием медицинской помощи .

По данным Всемирной организации здравоохранения (ВОЗ), неблагоприятные факторы окружающей среды являются причиной дополнительных 13 млн смертей населения в мире ежегодно. 19% всех онкологических заболеваний, 1/3 всех заболеваний детей в возрасте до 5 лет, усугубление сердечно-сосудистых и легочных заболеваний .

Применительно к России по данным Роспотребнадзора: число дополнительных смертных случаев ассоциированных с микробным и химическим загрязнением воды в 2016 г. (по причине инфекционных заболеваний, болезней системы кровообращения, болезней органов пищеварения, новообразований и др.) —18,9 тыс .

Число дополнительных случаев заболевания ассоциированных с микробным и химическим загрязнением воды в 2016 г. (заболеваемость мочеполовой системы; органов пищеварения; кожи и подкожной клетчатки; костно- мышечной системы; эндокринной системы, расстройства питания и нарушения обмена веществ; системы кровообращения; крови, кроветворных органов и отдельные нарушения, вовлекающие иммунный механизм; новообразования; инфекционные и паразитарные болезни) —1,49 млн .

Здесь необходимо отметить своевременность, комплексность и системность в формулировках национальных целей и стратегических задач развития Российской Федерации на период до 2024 года в Указе Президента РФ В.В. Путина от 7 мая 2018 года. В этом указе цели обеспечения устойчивого естественного роста численности населения Российской Федерации, снижения показателей смертности населения и повышения ожидаемой продолжительности жизни до 78 лет неразрывно связаны в том числе с решением задачи по повышению качества питьевой воды для населения .

4.1. Влияние состояния водохозяйственного комплекса и водных ресурсов на качество питьевой воды В 2009 году была утверждена Водная стратегия Российской Федерации на период до 2020 года. в документе были закреплены базовые принципы государственной политики в области использования и охраны водных объектов, описаны состояния и перспективы водохозяйственного комплекса. Документ дал характеристику проблем, связанных с состоянием объектов водохозяйственного комплекса и с рациональным использованием водных ресурсов .

Среди этих проблем80:

• нерациональное использование водных ресурсов;

80Распоряжение Правительства РФ от 27.08.2009 N 1235-р (ред. от 17.04.2012) Об утверждении Водной стратегии Российской Федерации на период до 2020 года

• высокий уровень негативного антропогенного воздействия на водные объекты;

• наличие в отдельных регионах Российской Федерации дефицита водных ресурсов;

• несоответствие качества питьевой воды, потребляемой значительной частью населения, гигиеническим нормативам, а также ограниченный уровень доступа населения к централизованным системам водоснабжения .

Подобные описания и классификация проблем водохозяйственного комплекса приведены в документах:

• Федеральная целевая программа «Развитие водохозяйственного комплекса Российской Федерации в 2012—2020 годах» .

• Федеральная целевая программа «Охрана озера Байкал и социально-экономическое развитие Байкальской природной территории на 2012—2020 годы» .

• Федеральная целевая программа «Чистая вода» на 2011—2017 годы

• Стратегия экологической безопасности Российской Федерации на период до 2025 года .

С момента принятия Водной стратегии прошло почти 10 лет, но все эти проблемы остались нерешенными.

Так, о состоянии водохозяйственного комплекса страны, в том числе и о таком немаловажном аспекте, как качество питьевой воды, можно судить по следующим отчетным документам:

• Государственный доклад «О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2016 году»81

• Государственный доклад «О состоянии и использовании водных ресурсов Российской Федерации в 2015 году»82

• Государственный доклад «О состоянии озера Байкал и мерах по его охране в 2016 году»83

• Уточненный годовой отчет о ходе реализации и об оценке эффективности государственной программы Российской Федерации «Воспроизводство и использование природных ресурсов за 2015 год» (в части водных ресурсов)

• Итоговый доклад о результатах деятельности Минприроды России за 2016 год и основных направлениях деятельности на 2017 год84 Приведем несколько примеров, основанных на информации из этих документов, характеризующих проблемные области водного хозяйства .

81 http://www.mnr.gov.ru/docs/o_sostoyanii_i_ob_okhrane_okruzhayushchey_sredy_rossiyskoy_federatsii/ http_new_mnr_gov_ru_docs_gosudarstvennye_doklady/ 82 http://www.mnr.gov.ru/docs/o_sostoyanii_i_ispolzovanii_vodnykh_resursov_rossiyskoy_federatsii/ gosudarstvennyy_doklad_o_sostoyanii_i_ispolzovanii_vodnykh_resursov_rossiyskoy_federatsii_v_2015_god/ 83 http://www.mnr.gov.ru/docs/o_sostoyanii_ozera_baykal_i_merakh_po_ego_okhrane/gosudarstvennyy_ doklad_o_so stoyanii_ozera_baykal_i_merakh_po_ego_okhrane_v_2016_godu/ 84 http://www.mnr.gov.ru/docs/ofitsialnye_dokumenty/itogovyy_doklad_o_rezultatakh_raboty_minprirody_ rossii_za_2016_god_i_osnovnykh_napravleniyakh_deyate/?sphrase_id=15579

• Доля источников централизованного питьевого снабжения, не отвечающих санитарным нормам и правилам: поверхностных — 33,9%, подземных —15,3% .

•Доля поверхностных источников, на которых выявлены нарушения в организации зон санитарной охраны, составила 28,7%, подземных —11,5%

•Более половины водопроводов не соответствуют санитарным правилам и нормам в Томской области (81,27%), Чеченской Республике (75,41%), Республике Хакасия (74,37%), Карачаево-Черкесской Республике (63,79%), Мурманской области (58,57%) и Ненецком АО (57,14%) .

•В неудовлетворительном состоянии находятся водоразводящие сети, что обусловливает частые аварии и, как следствие, загрязнение водопроводной воды. в 2015 году было 86,7 тыс. аварий водопровода85 .

•Доля проб воды из распределительной сети централизованного водоснабжения с превышением санитарно-химических нормативов —13,9% .

•Показатели проб воды нецентрализованного питьевого водоснабжения с превышением санитарно-химических нормативов — 28,3%, микробиологических — 19,8% .

•На малых водозаборах в ряде случаев зоны санитарной охраны либо вообще не созданы, либо хозяйственная деятельность в пределах таких зон не соответствует требованиям СанПиН 2.1.4.1 10—02 «Зоны санитарной охраны источников водоснабжения и водопроводов питьевого водоснабжения» .

•Уличная водопроводная сеть, нуждающаяся в замене — 165,4 тыс.км (Росстат86); Уличная канализационная сеть, нуждающаяся в замене, — 35,3 тыс. км (Росстат87) .

•Интенсивная многолетняя добыча подземных вод водозаборами для питьевого водоснабжения населения и обеспечения водой объектов промышленности, извлечение подземных вод на разрабатываемых месторождениях полезных ископаемых и др. приводят к снижению уровней подземных вод на обширных площадях с развитием региональных депрессионных воронок .

• процентов сточных вод сбрасывается в водные объекты без очистки, 70 процентов - недостаточно очищенными и только 11 процентов — очищенными до установленных нормативов допустимых сбросов. («Стратегия экологической безопасности Российской Федерации на период до 2025 года») .

•Объем сброса сточных вод в озеро Байкал МУП «КОС Байкальска» в 2015 г. составил 1,65 млн м3 недостаточно-очищенных сточных вод88 .

По данным, полученным по депутатскому запросу от Росприроднадзора 23.06.2017 года:

85 http://www.gks.ru/free_doc/new_site/population/jil-f/jkh1.docx 86 http://www.gks.ru/free_doc/new_site/population/jil-f/jkh1.docx 87 http://www.gks.ru/free_doc/new_site/population/jil-f/jkh2.docx 88 http://www.mnr.gov.ru/docs/o_sostoyanii_ozera_baykal_i_merakh_po_ego_okhrane/gosudarstvennyy_

doklad_o_sostoyanii_ozera_baykal_i_merakh_po_ego_okhrane_v_2016_godu/

•Более 30% водопроводов с забором воды из поверхностных водных источников в регионе не имеют необходимого комплекса очистных сооружений для обеззараживания и очистки воды в Саратовской и Новгородской областях, Камчатском, Хабаровском и Забайкальском краях, Республике Карелия, Чеченской и Карачаево-Черкесской Республиках .

•Более 50% водопроводов с забором воды из подземных водных источников не имеют необходимого комплекса очистных сооружений для обеззараживания и очистки воды в Костромской, Рязанской, Астраханской и Томской областях, Забайкальском крае, Чеченской республике и в Республике Северная Осетия-Алания. Например, в Забайкальском крае из 1628 водопроводов с забором воды из подземных источников без комплексов очистки —1612, в Рязанской области из 1354 —1214 .

•В Саратовской и Астраханской областях, Забайкальском крае, Республике Бурятии и Ненецком автономном округе режимы зон санитарной охраны соблюдаются на менее чем 20% водозаборов .

•У Росприроднадзора нет информации о наличии или отсутствии необходимого комплекса очистных сооружений для обеззараживания и очистки воды водопроводов в 9 субъектах РФ (Тюменская, Ростовская, Архангельская и Новосибирская области, ЯмалоНенецкий автономный округ, Республика Крым, Республика Адыгея, Краснодарский край, Ненецкий автономный округ) .

По данным, полученным по депутатскому запросу от Роспотребнадзора15.09.2017 года:

• в 2016 году Роспотребнадзором было получено 19 381 обращений на качество питьевой воды и питьевого водоснабжения от граждан РФ. Число протоколов об адм. нарушениях, составленных по фактам нарушений, выявленных в результате рассмотрения этих обращений —3 248 .

Роспотребнадзор сообщает следующие данные за 2016 год, характеризующие качество питьевой воды:

•Доля источников централизованного питьевого водоснабжения, не отвечающих санитарным нормам и правилам — 15,3% (в 15 регионах доля больше 30%)

•Доля проб воды водопроводов с превышением гигиенических нормативов — 8% (в 1 регионах доля больше 16%)

•Доля проб воды из распределительной сети централизованного водоснабжения с превышением гигиенических нормативов — 7,6% (в 14 регионах доля больше 15%). Примечание .

в 2016 году доля проб воды из распределительной сети централизованного питьевого водоснабжения с превышением гигиенических нормативов по санитарно-химическим показателям составила в среднем по стране 13,9%89 .

•Доля проб воды нецентрализованного питьевого водоснабжения, не соответствующих гигиеническим нормативам — 22,5% (в 10 регионах доля больше 40%) 89 http://www.ng.ru/economics/2017-10-11/4_7092_vodoprovod.html

•Численность населения в РФ, использующая привозную воду — 657 424 человек .

По данным Росстата:

Табл. 13. Исследования проб воды хозяйственно-питьевого назначения в водопроводах Табл. 14. Доля уличной водопроводной сети, нуждающейся в замене, в общей протяженности уличной водопроводной сети Рис. 13.

Протяженность ветхих водопроводных сетей, подлежащих замене тысяча метров92 90https://www.fedstat.ru/indicator/37334 91 https://www.fedstat.ru/indicator/43556 92 https://www.fedstat.ru/indicator/57483 92 https://www.fedstat.ru/indicator/57483 В отношении обеспечения населения качественной водой Минприроды в своем докладе за 2015 год систематизирует имеющиеся проблемы следующим образом:

• сброс неочищенных сточных вод в водные объекты, недостаточный контроль за режимом хозяйствования;

• природное загрязнение воды источников водоснабжения;

• отсутствие у источников водоснабжения зон санитарной охраны, устроенных надлежащим образом, наличие бесхозных водозаборов;

• недостаточная эффективность технологий обработки воды в связи с отсутствием современного комплекса водоподготовки и обеззараживания;

• высокий износ сооружений для забора воды, водопроводных насосных станций, станций очистки воды или водоподготовки, водопроводных сетей, резервуаров для обеспечения водой и прочее;

• несвоевременное проведение колодцев и каптажей, слабая защищенность подземных водоносных горизонтов от загрязнения с поверхности территорий .

Приведенное выше количественное описание состояния водных объектов и инфраструктуры снабжения питьевой водой населения не могут не сказываться на качестве питьевой водой .

Так, в Независимой Газете от 11.10.2017 сообщается93: «За одну только первую неделю октября новости о странной воде появились в Екатеринбурге, Нижнем Новгороде, Омске, Ростове, Саранске, Саратове, Ульяновске, Хабаровске, Ярославле и т.д. Жители описывают неприятные цвет и запах жидкости из-под крана, называя ее то чаем, то черной жижей. Нарекания граждан иногда вызывает не только ржавая или грязная вода, но и чрезмерно хлорированная, не только горячая, но и холодная» .

4.2. Эффективность правоприменительной практики по обеспечению качества воды в водных объектах и санитарно-эпидемиологической безопасности населения Существующая правоприменительная практика показывает, что нарушители в сфере водопользования, действия которых привели к существенному негативному влиянию на водные природные ресурсы, их загрязнению, или вызвали значительные негативные последствия для качества жизни или здоровья населения, не осознают своей ответственности и зачастую не несут адекватного наказания .

Как будет показано далее, зачастую компенсационные мероприятия в отношении водного природного ресурса не проводятся, а вопрос проведения таких мероприятий в решениях судов или должностных лиц, уполномоченных выносить определения, не рассматривается .

http://www.ng.ru/economics/2017-10-11/4_7092_vodoprovod.html

В качестве подтверждения рассмотрим следующие примеры:

Добыча вод без лицензии — без наказания. Эксплуатация скважин для добычи подземных вод без лицензии является недопустимой, поскольку без проведения мероприятий, предшествующих получению лицензии, забор воды осуществляется без геологического изучения самой возможности добычи подземных вод, без оказания вредного воздействия на окружающую природную среду, что может привести к загрязнению или засорению водного объекта, а также иным негативным последствиям. Добыча подземных вод в промышленных масштабах без получения лицензии создает угрозу истощения недр и причинения вреда здоровью граждан .

Статья 7.3 КоАП определяет наказание запользование недрами без лицензии на пользование недрами, в виде наложение административного штрафа на граждан в размере от трех тысяч до пяти тысяч рублей; на должностных лиц — от тридцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей; на юридических лиц — от восьмисот тысяч до одного миллиона рублей .

Однако, Конышевский районный суд в 2017, несмотря на явные нарушения и установленный факт того, что ООО «данные изъяты» осуществляет добычу подземных вод из артезианских скважин для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения без лицензии, суд в своем решении определил только «Обязать ООО «данные изъяты» получить лицензию на право пользования недрами с целью добычи подземных вод в срок до дата» без вынесения наказания в виде штрафа и требования прекратить деятельность .

Таким образом, нарушитель, который действовал, осознавая то, что он нарушает несколько законов и своими действиями может нанести ущерб природе и здоровью граждан, по решению суда должен будет просто провести мероприятия по легитимизации своих действий — получить лицензию. О наказании как таковом в решении суда не говорится 94 .

Есть примеры, когда нарушения длятся годами и надзорные органы их не выявляют .

Например, гражданин (единственный учредитель ООО «ТеплоВодоКаналРемонт») умышленно, с целью извлечения дохода, в отсутствие соответствующего разрешения — лицензии на право пользования участками недр, и осознавая, что, в силу перечисленных правовых норм, наличие такой лицензии являлось обязательным в период с 201 по 2016 года, осуществлял предпринимательскую деятельность по добыче питьевой подземной воды и ее реализации потребителям — физическим и юридическим лицам. Смидовичский районный суд Еврейской автономной области определил наказание — всего 150 тыс. рублей95 .

Неудивительно, что в Водной Стратегии в качестве проблемы использования подземных вод указывается: «добыча значительной доли подземных вод на участках недр, не имеющих утвержденных запасов подземных вод». к тому, чтобы водопользователи не провоhttps://bsr.sudrf.ru/bigs/showDocument.html?id=89abcec860d8e15ec788e63cbd9539a1&sяD1%8 %D0%B0 %D0%B6%D0%B4%D0%B0%D0%BDc%D0%BA%D0%B8%D0%B5%20%D0%B4%D0%B5%D0% BB%D0%B0%20 %D0%BF%D0%BE%D1%81%D0%BB%D0%B5%202014&fieldName=court_document_docu mentext1_tag&from=p 95 https://bsr.sudrf.ru/bigs/showDocument.html?id=a1415c42f9472f990e7b4f477380b9d6&shard=%D0%A3% D0%B3 %D0%BE%D0%BB%D0%BE%D0%B2%D0%BD%D1%8B%D0%B5%20%D0%B4%D0%B5%D0%BB%D0%B 0&fieldName=court_document_documentext1_tag&from=p дили геологическое изучение самой возможности добычи подземных вод и не получали лицензии, стимулируют сами суды подобными решениями .

Пример того, как безответственность чиновников, отвечающих заобеспечение населения питьевой водой, приводит к ущербу здоровью населения. в марте 2017 года произошло массовое отравление жителей поселка Рощино Выборгского района Ленобласти. Агентство 47 news связалось с директором предприятия «Водоканал Рощино» Григорием Гулаковым. На вопрос об отравлении водой он ответил: «К нам это никакого отношения иметь не может. У нас всё в порядке». Гулаков предположил, что плохое самочувствие жителей Рощино связано со вспышкой ротавируса .

Глава Рощинской администрации Валерий Савинов подтвердил слова директора «Водоканала Рощино». Чиновник заявил 47 news, что с водой в посёлке все в порядке. Проведённые ранее анализы соответствуют нормам .

Однако прокуратура Ленинградской области инициировала проверки, в результате которых установила, что согласно выводам бактериологических и вирусологических исследований, исследованные пробы воды не соответствуют требованиям СанПиН .

Кроме того, проверкой установлено, что в нарушение требований действующего законодательства МУП «Водоканал Рощино» не разработана надлежащим образом и не согласована программа производственного контроля качества питьевой воды, что привело к несвоевременному выявлению несоответствия холодной воды требованиям, предусмотренным СанПиН, массовому заболеванию жителей п.Рощино и ухудшению санитарно-эпидемиологической обстановки. Возбуждено уголовное дело96 .

Приведенный выше пример демонстрирует, что полнейшее безразличие чиновников к вопросу обеспечения качественной водой населения, к возможным тяжким последствиям пресекается не заранее контрольно-надзорными органами, а только если случится бесспорный факт массового причинения вреда здоровью населения .

К счастью, известно немного случаев, когда единовременно из-за плохого качества питьевой воды пострадало несколько сотен человек, однако разбор обстоятельств и анализ принятых судом решений показывают, что от их большей распространённости не уберегает ничто .

Так, гражданин, исполняющий обязанности директора МУП «Алагиркоммунресурсы», РСОАлания, предвидя возможность наступления общественно-опасных последствий своих действий в виде массового заболевания потребителей, без достаточных к тому оснований самонадеянно рассчитывая на их предотвращение, зная о необходимости соблюдения СанПиН, не обеспечил их соблюдение и допустил множество нарушений. А именно: не обеспечил подачу питьевой воды, отвечающей требованиям санитарно-эпидемиологических правил и нормативов. Это повлекло заболевание значительного количества населения города Алагир. При превышении среднестатистического уровня заболеваемости острыми кишечhttps://genproc.gov.ru/smi/news/news-1178231/ ными инфекциями в тринадцать раз было госпитализировано в период с 08.06.2015г .

по 18.06.2015г. 480 человек97.Общая численность пострадавших составляет около 800 человек98 .

Суд признал директора МУП «Алагиркоммунресурсы» виновным и назначил ему наказание в виде штрафа в размере 45 тысяч рублей .

Таким образом, при существующем подходе к обеспечению населения качественной питьевой водой допускается, что вся ответственность может лежать только на одном человеке, например, директоре организации коммунального хозяйства. А если он допустил халатность и из-за этого госпитализировано 480 человек ему будет назначен штраф в размере 56,25 рубля заодного потерпевшего. Должностные лица контрольно-надзорных органов при этом не несут никакого уголовного наказания .

97 https://bsr.sudrf.ru/bigs/showDocument.html?id=cbac972ed0db0dc25b62d165128654ed&shard=Уголовные дела&fieldName=court_document_documentext1_tag&from=p 98 https://regnum.ru/news/polit/1933204.html

5. Состояние учета гидротехнических сооружений и водных объектов В статье 1 Водного кодекса дано определение водохозяйственной системы как комплекса водных объектов и предназначенных для обеспечения рационального использования и охраны водных ресурсов гидротехнических сооружений .

Таким образом, с позиции управления «водное хозяйство» состоит из двух групп объектов управления —1) водных объектов, 2) гидротехнических сооружений .

Для решения задач управления прежде всего необходимы достоверные и полные данные об управляемых объектах. На законодательном уровне предусмотрено ведение учета водных объектов и гидротехнических сооружений .

Так, Статья 31. Водного кодекса гласит, что Государственный водный реестр создается в целях информационного обеспечения комплексного использования водных объектов, целевого использования водных объектов, их охраны, а также в целях планирования и разработки мероприятий по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий .

В соответствии со Статьей 7. Федерального закона от 21.07.1997 N 1 17—ФЗ (ред .

от 03.07.2016) «О безопасности гидротехнических сооружений», сведения о гидротехническом сооружении вносятся в Российский регистр гидротехнических сооружений и (или) обновляются в Регистре после утверждения федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными на проведение федерального государственного надзора в области безопасности гидротехнических сооружений, декларации безопасности гидротехнического сооружения .

Рассмотрим состояние учета водных объектов и гидротехнических сооружений .

1. Водные объекты .

С одной стороны, в соответствии с ч. 6 Статьи 31 Водного кодекса, сведения государственного водного реестра носят открытый характер, заисключением информации, отнесенной законодательством Российской Федерации к категории ограниченного доступа .

Водный кодекс определяет, что за предоставление копий документов, указанных в части 4 статьи 31, взимается плата. (статья 31 ч. 8). Примечание. Сейчас это 50 рублей за1 лист формата А499. Получение сведений из Реестра в электронном виде (на сайте Федерального агентства водных ресурсов или территориальных органов) осуществляется бесплатно .

http://voda.mnr.gov.ru/gosuslugi/detail.php?ID=5182 За предоставление копий документов, содержащих включённые в Реестр сведения, взимается плата .

На сайте Госуслуг наряду с платной услугой предоставления копий документов предусмотрена услуга «Предоставление сведений из государственного водного реестра»100 .

Рис. 14. gosuslugi.ru — Государственная услуга «Предоставление сведений из государственного водного реестра»

Таким образом, принцип открытости данных не нарушается, однако «онлайн» доступность этих данных ограничена. Так, статья 31 часть 9 определяет, что информация о предоставлении водных объектов в пользование размещается на официальном сайте уполномоченного Правительством Российской Федерации федерального органа исполнительной власти в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет». О том, кто и где размещает остальные виды информации о водных объектах в законе, ничего не говорится. в соответствии с этими реализован Водный реестр на сайте Федерального агентства водных ресурсов (Росводресурсы)101 — при открытии раздела «Государственный водный реестр» (Рис. 15) выводятся только сведения о предоставлении права пользования водными объектами, но никак не весь перечень информации из определенных 1 1-ти пунктов в статье 31 ч.4 Водного кодекса .

100 https://www.gosuslugi.ru/search?query=%D0%B2%D0%BE%D0%B4%D0%BD%D1%8B%D0%B9%20 %D1%80 %D0%B5%D0%B5%D1%81%D1%82%D1%80&serviceRecipient=all 101 http://voda.mnr.gov.ru/activities/ Рис. 16. Видимая часть Государственного водного реестра, размещенного на сайте Росводоресурсов — только сведения о предоставлении права пользования водными объектами .

Заметим, что в сети Интернет существует ресурс, который стоит на первом месте в результатах поиска в поисковых системах Google и Yandex по запросу «Водный реестр» — http:// www.textual.ru/gvr/. На сайте Минпромторга102 найден рабочий документ с примерным перечнемфедеральных государственных информационных систем, где данный адрес указан как адрес Государственного водного реестра .

102 http://minpromtorg.gov.ru/common/upload/files/docs/369.pdf Рис. 17. Отображение данных на сайте Государственного водного ресурса по адресу www .

textual.ru/gvr/

Данный ресурс позволяет получить следующую информацию о водном объекте:

Рис. 18. Отображение детальных данных по водному объекту на сайте Государственного водного ресурса по адресу www.textual.ru/gvr/ Есть еще один (неофициальный) ресурс, который указывает в качестве своего источника первичных данных «Государственный водный реестр» — http://vwo.osm.rambler.ru Рис. 19. Надстройка http://vwo.osm.rambler.ru, позволяющая проводить аналитику по качеству Государственного водного ресурса .

Данный ресурс позволяет загрузить на карту выбранный водный объект или сообщить об ошибке или неоднозначности имеющегося описания водного объекта. Судя по содержанию, данный открытый ресурс действительно имеет доступ к данным Водного реестра .

Рис. 20. Ресурс http://vwo.osm.rambler.ru, позволяющий отображать детальную информацию о водном объект и переходить к изображению водного объекта на карте .

Отметим, что в Википедии есть страница «Проект: Водные объекты/ГВР»103, на которой собираются ошибки Государственного водного реестра. Это — отсутствующие реки, устаревшие данные, ошибки в названиях, расхождения в гидрографической сети и др. Например, на картах Яндекса есть река Челбас:

Рис. 21. Река на Yandex – карте, которая отсутствует в Государственном водном реестре .

Однако в Водном реестре она отсутствует:

Рис. 22. Результаты поиска реки Челбас в Государственном водном реестре .

2. Гидротехнические сооружения .

В соответствии с Федеральным закон от 21.07.1997 N 117-ФЗ (ред. от 03.07.2016) «О безопасности гидротехнических сооружений», сведения о гидротехническом сооружении вносятся в Российский регистр гидротехнических сооружений и (или) обновляются в Регистре после https://goo.gl/3L9oZd или https://ru.wikipedia.org/wiki/%D0%9F%D1%80%D0%BE%D0%B5%D0%BA%D1 %82:%D0%92%D0%BE%D0%B4%D0%BD%D1%8B%D 0%B5_%D0%BE%D0%B1%D1%8A%D0%B5%D0%BA%D 1%82%D1%8B/%D0%93%D0%92%D0%A0 утверждения федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными на проведение федерального государственного надзора в области безопасности гидротехнических сооружений, декларации безопасности гидротехнического сооружения .

Федеральный закон «О безопасности гидротехнических сооружений» распространяется только на гидротехнические сооружения, которые указаны в статье 3 этого закона и повреждения которых могут привести к возникновению чрезвычайной ситуации, а именно: гидротехнические сооружения — плотины, здания гидроэлектростанций, водосбросные, водоспускные и водовыпускные сооружения, туннели, каналы, насосные станции, судоходные шлюзы, судоподъемники; сооружения, предназначенные для защиты от наводнений, разрушений берегов и дна водохранилищ, рек; сооружения (дамбы), ограждающие хранилища жидких отходов промышленных и сельскохозяйственных организаций; устройства от размывов на каналах, а также другие сооружения, здания, устройства и иные объекты, предназначенные для использования водных ресурсов и предотвращения негативного воздействия вод и жидких отходов, заисключением объектов централизованных систем горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и (или) водоотведения, предусмотренных Федеральным законом от 7 декабря 201 года N 416—ФЗ «О водоснабжении и водоотведении» .

С 1 января 2016 года ведение Российского регистра гидротехнических сооружений (Регистр ГТС), в том числе государственная услуга по предоставлению информации о гидротехнических сооружениях из Регистра ГТС, осуществляется Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзором)104 .

Закон не раскрывает к какой категории доступности должны относиться сведения из Российского регистра гидротехнических сооружений.

Однако на официальном сайте Ростехнадзора105 указано Федеральное государственное бюджетное учреждение «Центр Российского регистра гидротехнических сооружений» (ФГБУ «Центр регистра ГТС») и дан адрес интернет-ресурса http://www.waterinfo.ru/, пройдя по которому раскрывается «Российский регистр гидротехнических сооружений»:

Рис. 23. Российский регистр гидротехнических сооружений на сайте ФГБУ «Центр регистра ГТС» .

104 http://voda.mnr.gov.ru/news/detail.php?ID=9055&sphrase_id=57051 105 http://www.gosnadzor.ru/about_gosnadzor/structure/subordinate/registrgts/ Так как ссылка на этот интернет ресурс указана на официальном портале Ростехнадзора, то пользователь вправе считать содержащиеся в нем данные официальными .

Рис. 24. Сводные данные Российского регистра гидротехнических сооружений на сайте ФГБУ «Центр регистра ГТС» .

Система рабочая и она постоянно пополняется106, что демонстрирует следующий отчет сайта:

106 http://www.waterinfo.ru/gts/news.php Рис. 25. Динамика поступлений в Российский регистр гидротехнических сооружений на сайте ФГБУ «Центр регистра ГТС» .

В России в настоящий момент по данным Государственного доклада «О состоянии и использовании водных ресурсов Российской Федерации в 2015 году» более 65 тысяч гидротехнических сооружений107 .

На сайте Минприроды размещен Государственный доклад «О состоянии и использовании водных ресурсов Российской Федерации в 2007 году» Часть 5108, в котором явно сказано:

«По данным Российского регистра гидротехнических сооружений в составе водохозяйственного комплекса Российской Федерации находится свыше 65 тысяч гидротехнических сооружений (ГТС), значительную часть которых составляют водонапорные сооружения малых и средних водохранилищ и 37 крупных водохозяйственных систем, используемых для межбассейнового перераспределения стока рек из районов с избытком речного стока в районы страны с их дефицитом» .

В Регистре гидротехнических сооружений в форме «онлайн» отчетов доступны только обобщенные данные — о числе КОМПЛЕКСОВ ГТС: их на 5 октября 2017 года их всего

5386. в Регистре «Всего внесенных до 2010 г.: 3240 комплексов, Всего на 05.10.2017 внесенных после 01.01.2010 г: 2146 комплексов». Примечание. «гидроузел: Комплекс гидротехнических сооружений, объединенных по расположению и совместному функционированию» .

По состоянию на IV квартал 2016 года издано Справочное пособие «Регистр ГТС 2016», в котором «данные приведены в настоящем издании «как есть» в АИС РРГТС, то есть без какоголибо редактирования содержания записей базы данных, в том виде, в каком они были представлены органами надзора забезопасностью ГТС для регистрации»109. Данное пособие включает «сведения о ГТС, входящих в комплекс, включая коды отдельных ГТС» .

Судя по Пособию на конец 2016 года в Регистре ГТС было зарегистрировано 13321 ГТС, из которых в нормальном техническом состоянии только 45,76% .

107 http://www.mnr.gov.ru/docs/o_sostoyanii_i_ispolzovanii_vodnykh_resursov_rossiyskoy_federatsii/ gosudarstvennyy_doklad_o_sostoyanii_i_ispolzovanii_vodnykh_resursov_rossiyskoy_federatsii_v_2015_god/ 108 http://www.mnr.gov.ru/docs/gosudarstvennye_doklady/o_sostoyanii_i_ispolzovanii_vodnykh_resursov_ rossiyskoy_federatsii/gosudarstvennyy_doklad_o_sostoyanii_i_ispolzovanii_vodnykh_resursov_rossiyskoy_ federatsii_v_2007_god/?sphrase_id=15585 109 http://www.waterinfo.ru/gts/gts_book2016.pdf 69 Рис. 26. Справочное пособие «Регистр ГТС 2016»

Если обратиться к последнему имеющемуся на сайте Минприроды государственному докладу «О состоянии и использовании водных ресурсов Российской Федерации в 2015 году»110, то там говорится, что поднадзорных Ростехнадзору ГТС в 2015 году по данным Регистра ГТС на объектах водохозяйственного комплекса — 28 552 ГТС. .

А отсылка на этой же странице к Приложению 5 для просмотра сведений о состоянии ГТС по данным того же Регистра ГТС по субъектам РФ опять же приводит к существенно меньшему числу ГТС учтенных в Регистре ГТС —12760 ед. Отметим, что это количество примерно соответствует Справочному пособию «Регистр ГТС 2015»111— там указано общее число учтенных ГТС, равное 12 466 .

110 http://www.mnr.gov.ru/docs/o_sostoyanii_i_ispolzovanii_vodnykh_resursov_rossiyskoy_federatsii/ gosudarstvennyy_doklad_o_sostoyanii_i_ispolzovanii_vodnykh_resursov_rossiyskoy_federatsii_v_2015_god/ 1 1 http://www.waterinfo.ru/gts/gts_book2015.pdf Рис. 27. Данные о числе ГТС в Государственном докладе «О состоянии и использовании водных ресурсов Российской Федерации в 2015 году» о числе поднадзорных Ростехнадзору ГТС Рис. 28. Данные о числе ГТС в Государственном докладе «О состоянии и использовании водных ресурсов Российской Федерации в 2015 году» о числе ГТС и об уровне их безопасности .

Таким образом, по официально опубликованным данным имеется три версии числа

ГТС внесенных в Регистр ГТС:

1. 65 тыс. — Государственный доклад «О состоянии и использовании водных ресурсов Российской Федерации в 2007 году» Часть 5112;

2. 13 321 — Справочное пособие «Регистр ГТС 2016»113;

3. 28 552 — Государственный доклад «О состоянии и использовании водных ресурсов Российской Федерации в 2015 году»114 .

Соотнесение числа ГТС по данным Регистра ГТС более 65 тыс., сведений о том, что в Российском Регистре ГТС в 2016 году — 13 321 тыс. ГТС и информации о том, что по данным Регистра ГТС Ростехнадзору поднадзорны 28,6 тыс. ГТС вызывает вопросы и свидетельствует как минимум о непрозрачности официальных сведений даже обобщенного характера по числу ГТС и их состоянию .

Сколько же ГТС из 65 тысяч попадают под действие закона ФЗ No1 «О безопасности гидротехнических сооружений» (1. объекты должны относиться к гидротехническим сооружениям, которые указаны в ст. 3 Закона и 2. Повреждения, которые могут привести к возникновению чрезвычайной ситуации), сколько из них учтены и не учтены в Регистре ГТС, где учитываются для целей государственного управления остальные (более 36 тыс. или 50 тыс. — в зависимости от того, каким данным верить) гидротехнические сооружения и как происходит агрегирование по ним управленческой информации на официальных сайтах Минприроды, Росводоресурсов, Ростехнадзора не уточняется .

Приведем еще пример явного несоответствия первичных данных по водохозяйственному комплексу: данные по числу ГТС, подающих и откачивающих воду стационарных насосных станций и длине водопроводящих и сбросных каналов существенно отличаются в двух государственных докладах, опубликованных на сайте Минприроды, за один отчетный период:

112 http://www.mnr.gov.ru/docs/gosudarstvennye_doklady/o_sostoyanii_i_ispolzovanii_vodnykh_resursov_ rossiyskoy_federatsii/gosudarstvennyy_doklad_o_sostoyanii_i_ispolzovanii_vodnykh_resursov_rossiyskoy_ federatsii_v_2007_god/?sphrase_id=15585 1 http://www.waterinfo.ru/gts/gts_book2016.pdf 114 http://www.mnr.gov.ru/docs/o_sostoyanii_i_ispolzovanii_vodnykh_resursov_rossiyskoy_federatsii/ gosudarstvennyy_doklad_o_sostoyanii_i_ispolzovanii_vodnykh_resursov_rossiyskoy_federatsii_v_2015_god/ Табл. 15. Различные данные о числе ГТС и др. в двух различных Государственных докладах Минприроды в 2015 году о числе поднадзорных Ростехнадзору ГТС Приведем данные Счетной палаты Российской Федерации, свидетельствующие о крайне низкой достоверности данных о ГТС. Так, в отчете о результатах контрольного мероприятия «Проверка использования в 2013—2015 годах и истекшем периоде 2016 года государственных средств, направленных на организацию и функционирование комплексной системы управления водными ресурсами в рамках федеральной целевой программы «Развитие водохозяйственного комплекса Российской Федерации в 2012—2020 годах» и государственной программы Российской Федерации «Воспроизводство и использование природных ресурсов» на территории Южного федерального округа (утвержден Коллегией Счетной палаты Российской Федерации (протокол от 24 ноября 2016 г. No 61К (1136) сказано:

• в ходе проверки установлено, что по состоянию на 21 октября 2016 года в Российском регистре ГТС зарегистрировано только 369 ГТС (7 %) из 5206 ГТС, расположенных на территории Волгоградской и Астраханской областей в зоне деятельности Нижне-Волжского БВУ, 115 http://www.mnr.gov.ru/docs/o_sostoyanii_i_ob_okhrane_okruzhayushchey_sredy_rossiyskoy_federatsii/ http_new_mnr_gov_ru_docs_gosudarstvennye_doklady/ 1 http://www.mnr.gov.ru/docs/o_sostoyanii_i_ispolzovanii_vodnykh_resursov_rossiyskoy_federatsii/ gosudarstvennyy_doklad_o_sostoyanii_i_ispolzovanii_vodnykh_resursov_rossiyskoy_federatsii_v_2015_god/ при этом уровень безопасности которых оценивается как неудовлетворительный и опасный составляет 1864 ГТС .

• Следует отметить, что представленные в ходе проверки данные Кавказского управления Ростехнадзора и Кубанского БВУ о количестве бесхозяйных ГТС существенно разнятся .

Так, количество бесхозяйных гидротехнических сооружений на территории Краснодарского края, по данным Кубанского БВУ, составляет 762 ГТС (данные проведенной в декабре 2003 года инвентаризации), а по данным Кавказского управления Ростехнадзора — 9 ГТС, то есть занижено в 85 раз .

• Вышеизложенное свидетельствует об отсутствии должного взаимодействия между Росводресурсами, Ростехнадзором и уполномоченными органами исполнительной власти по достижению одной из основных целей и задач ФЦП «Развитие водохозяйственного комплекса Российской Федерации в 2012—2020 годах» — повышению эксплуатационной надежности гидротехнических сооружений (в том числе бесхозяйных) путем их приведения к безопасному техническому состоянию .

Отметим, что в соответствии со Статьей 3 Федерального закона от 03.07.2016 N 255-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О безопасности гидротехнических сооружений», «Сведения о гидротехническом сооружении, не внесенные в Российский регистр гидротехнических сооружений и (или) не обновленные в Российском регистре гидротехнических сооружений до дня вступления в силу настоящего Федерального закона, подлежат обязательному внесению и (или) обновлению с присвоением гидротехническому сооружению соответствующего класса до 1 января 2019 года». Данная норма законодательства позволяет надеяться, что к 2019 году учет будет налажен и система управления водохозяйственным комплексом получит достоверные сведения для принятия решений. Однако судя по динамике внесения данных в Регистр ГТС риск невнесения всех ГТС в Российский Регистр ГТС весьма высок .

Таким образом, состояние учета объектов управления водохозяйственный комплекса (водных объектов и ГТС) находится в неудовлетворительном состоянии, учет непрозрачен и объективно не может обеспечить систему управления отраслью достоверными данными .

5.1. Безопасность ГТС В докладе «О правоприменительной практике контрольно-надзорной деятельности в Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору при осуществлении федерального государственного энергетического надзора, федерального государственного контроля (надзора) засоблюдением требований законодательства об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и федерального государственного надзора в области безопасности гидротехнических сооружений за 2016 год»117 сказано, что количество поднадзорных Ростехнадзору ГТС водохозяйственного комплекса равно 24 589 (по данным Минприроды на конец 2015 год таких — 28 552 ГТС), в том числе бесхозяйные ГТС — 3859 (по данным Минприроды на конец 2015 год — 3496 бесхозяйных ГТС) .

117 http://www.gosnadzor.ru/public/discussion/draft%20reports/draft%20reports%20with%20statistics/ Увеличение на 363 бесхозяйные ГТС объясняется данным Ростехнадзора: в 2016 годы выявлено новых 1385 бесхозяйных ГТС, поставлено на учет в качестве недвижимой бесхозяйной вещи — 478 (на число не влияет); оформлено право собственности — 699; ликвидировано — 323. Т.е. изменения загод = 1385 – 699 – 323= +363 бесхозяйных ГТС .

По данным вышеуказанного доклада Ростехнадзора уровень безопасности поднадзорных

ГТС оценивается следующим образом:

• нормальный уровень безопасности, имеют только 39,4 % комплексов ГТС;

• пониженный уровень безопасности, имеют 43,4 % комплексов ГТС;

• неудовлетворительный уровень безопасности, имеют 12,5 % комплексов ГТС;

• опасный уровень безопасности, характеризуемым потерей работоспособности и не подлежащих эксплуатации, имеют 4,7 % комплексов ГТС .

Ситуацию с безопасностью ГТС 23 марта 2017 г.

на региональном парламентском круглом столе Московской области на тему «Состояние гидротехнических сооружений на территории Московской области» прокомментировал замминистра экологии и природопользования региона Михаил Сылка:

«Что касается действующих объектов, то на многих из них остро стоит вопрос дефицита квалифицированного персонала: специализированные проектные и научные организации на их базе давно перестали существовать. в результатеиз общего числа напорных ГТС службы эксплуатации имеют только 32%. Лишь самые крупные гидроузлы укомплектованы и имеют квалифицированный эксплуатационный персонал, порядка 80% гидроузлов вообще не имеют службы эксплуатации .

При этом собственники ГТС I—III класса опасности, отнесённых к федеральной собственности, собственности субъектов РФ или крупных корпораций, в состоянии проводить необходимые ремонтно-профилактические работы. но эти объекты составляют лишь часть. Подавляющее же большинство ГТС на территории Российской Федерации, в том числе и Московской области, эксплуатируются зачастую без реконструкции и ремонта в значительной степени выработали свой ресурс, и поэтому являются объектами повышенной опасности»118 .

Состояние ГТС Московской области охарактеризовано на этом круглом столе следующим образом:

• Средний процент износа напорных ГТС составляет около 48%, а именно: o крупных напорных ГТС — 48,75 %;

— средних напорных ГТС — 43,25 %;

— малых напорных ГТС — 52,1 % .

• Капитального ремонта требуют 392 ГТС, из них:

— 2 ГТС, относящихся к собственности Московской области; o 154 ГТС, относящихся к муниципальной собственности;

— 236 бесхозяйных ГТС .

• Существенно осложняет процесс восстановления и ремонта ГТС отсутствие собственников у значительной части объектов. Так,по состоянию на 15 марта 2017 года в перечне ГТС Московской области находится 1583 ГТС, и бесхозяйных из них — 484 (31%) .

Отметим, что в первоначальной редакции ФЦП «Развитие водохозяйственного комплекса»

предполагалось, что почти все ГТС с неудовлетворительным и опасным уровнем безопасности будут приведены к 2020 году в безопасное техническое состояние (97,1% из них)119, однако в редакции действовавшей до декабря 2017 года120 к 2020 году предполагалось что только 74,1% гидротехнических сооружений с неудовлетворительным и опасным уровнем безопасности будут приведены в безопасное техническое состояние. в последней редакции ФЦП от 26.12.2017 этот показатель к 2020 году понижен почти до половины, а именно — до 57,8%121 .

По данным портала http://fcp.economy.gov.ru/ по результатам 2016 года этот показатель равен 39.3% (факт) и опережает план по текущей редакции ФЦП на 0,9%. Если же сравниться с первоначальной редакцией ФЦП, то по результатам 2016 года значение показателя должно было быть равно 52,3%, и соответственно факт 2016 года отстает от первоначального плана на 13 %. Таким образом, перенос сроков приведения ГТС, с неудовлетворительным и опасным уровнем безопасности в безопасное состояние отложен на неопределенное время, но при этом формально план достижения показателя перевыполняется!

В тексте ФЦП дается прогноз: «С учетом естественного износа общее количество гидротехнических сооружений с неудовлетворительным и опасным уровнем безопасности к 2020 году может достигнуть 2,7—3 тысяч», поэтому по первоначальной редакции ФЦП плановое количество гидротехнических сооружений с неудовлетворительным и опасным уровнем безопасности, приведенных в безопасное техническое состояние которое составляло 2400, в основном закрывало потребность по ремонту ГТС, по действующей до декабря 2017 года редакции этот показатель был равен 1876, а по новой редакции всего 1223 и очевидно, что как минимум 1,5 тысячи ГТС к 2020 года будут иметь неудовлетворительный и опасный уровень безопасности .

Во многом это объясняется объективным снижением объемов финансирования. Однако, объяснять изменение целей снижением объемов финансирования, некорректно, так как цели при их первоначальном установлении в документах стратегического планирования были обоснованные необходимостью обеспечить безопасность населения .

118 http://inhimkicity.ru/novosti/zhizn-oblasti/na-territorii-moskovskoy-oblasti-480-beshozyaynyhgidrotehnicheskih-sooruzheniy 119 http://fcp.economy.gov.ru/cgi-bin/cis/fcp.cgi/Fcp/File/FcpPass/403 120 http://fcp.economy.gov.ru/cgi-bin/cis/fcp.cgi/Fcp/File/FcpPassCons/110 121 Письмо зам.министа Минприроды от 04.10.2017 No 03-14-27/25441 в адрес Государственной думы Учитывая то, что ГТС предназначены для использования и охраны водных ресурсов, предотвращения негативного воздействия вод и перераспределения водостока из районов с избытком речного стока в районы с его дефицитом, текущее техническое состояние ГТС вызывает высокий риск выполнения функций ГТС .

5.2. Страхование ГТС

Обязательное страхование гражданской ответственности владельца ГТС установлено:

• пунктом 2 статьи 5 Федерального закона от 27 июля 2010 г. No 225«ФЗ «Об обязательном страховании гражданской ответственности владельца опасного объекта запричинение вреда в результате аварии на опасном объекте», которое определяет, что к опасным объектам, владельцы которых обязаны осуществлять обязательное страхование, относятся гидротехнические сооружения, подлежащие внесению в Российский регистр гидротехнических сооружений в соответствии с законодательством Российской Федерации о безопасности гидротехнических сооружений .

• статьей 9 и статьей 15 Федерального закона от 21 июля 1997 г. No 117— ФЗ «О безопасности гидротехнических сооружений», в которой определены обязанности собственника гидротехнического сооружения и (или) эксплуатирующей организации обеспечить «внесение в Регистр сведений о гидротехническом сооружении» и «заключать договор обязательного страхования гражданской ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации об обязательном страховании гражданской ответственности владельца опасного объекта запричинение вреда в результате аварии на опасном объекте» .

Кроме того, сведения о наличии страхового полиса включаются в Требования к содержанию правил эксплуатации ГТС водохозяйственного комплекса122 .

Таким образом, все гидротехнические сооружения, на которые распространяется действие закона «О безопасности гидротехнических сооружений» (повреждения которых могут привести к возникновению чрезвычайной ситуации, они же - должны быть внесены в Регистр ГТС) должны быть обязательно застрахованы .

Страховая сумма для декларируемых ГТС определяется исходя из максимально возможного количества потерпевших, жизни или здоровью которых может быть причинен вред в результате аварии на ГТС, и составляет от 10 млн рублей до 6 миллиардов 500 миллионов рублей — если максимально возможное количество потерпевших превышает 3000 человек. Отметим, что согласно главе, IV ФЗ No 117-ФЗ, в случае, если затраты, необходимые для возмещения вреда, причиненного в результате аварии гидротехнического сооружения, превышают сумму финансового обеспечения гражданской ответственности, определенного этим законом, то порядок возмещения вреда устанавливает Правительство Российской Федерации .

По данным АИС НССО (письмо от 31.10.2017 в адрес Председателя Комитета ГД по природным ресурсам, собственности и земельным отношениям) заключено 24 141 договора обязательного страхования ГТС .

122Приказ Ростехнадзора от 02.10.2015 N 395 «Об утверждении Требований к содержанию правил эксплуатации гидротехнических сооружений (за исключением судоходных и портовых гидротехнических сооружений)»

Ниже представлена информация по первоначальным договорам обязательного страхования в отношении ГТС (по дате начала ответственности):

Табл. 16.

Заключенные договора страхования ГТС (по данным АИС НССО) По данным годового отчета Национального союза страховщиков ответственности за 2016 год123 доля застрахованных по состоянию на 2016 год объектов ГТС составляет 88,8%:

Рис. 29. Данные годового отчета Национального союза страховщиков ответственности за 2016 год о доле охвата страхованием ГТС 123 https://nsso.ru/upload/iblock/5bd/5bde174cc77ca3dbe040837981382e44.pdf Таким образом, более 11% ГТС, внесенных в Регистр ГТС не застрахованы .

Сколько ГТС из числа тех, которые должны быть внесены в Регистр ГТС, но в настоящий момент еще не внесены, — неизвестно. Соответственно неизвестен охват механизмом страхования всех ГТС, повреждения которых могут привести к возникновению чрезвычайной ситуации .

6. Выводы Россия обладает колоссальным объемом ресурсов пресной воды и занимает лидирующее положение среди стран мира. Однако качественной питьевой водой не обеспечена значительная часть населения, и от 30 до 40 процентов населения страны регулярно пользуются водой, не соответствующей гигиеническим нормативам .

Использование воды нерациональное — доля потерь воды в народном хозяйстве крайне высока, она находится на уровне 10% от водозабора .

Недостаточная эффективность работы водоочистных сооружений влечет за собой значительный вред водным ресурсам и ухудшение качества подаваемой потребителям питьевой воды. Что в свою очередь непосредственно влияет на состояние здоровья населения, привносит значительное количество дополнительных смертельных случаев от заболеваний и дополнительных случаев заболевания населения, которые служат сдерживающим фактором в достижении стратегических целей по увеличению продолжительности жизни населения .

Действующая в стране система водоснабжения населения и водоотведения находится в чрезвычайно плохом состоянии, для приведения объектов водохозяйственного комплекса и систем мониторинга водных объектов в нормативное состояние требуются значительные финансовые ресурсы, которые не предусмотрены в бюджетах .

Нарушения и преступления, связанные с нанесением ущерба водным ресурсам и здоровью населения, зачастую не пресекаются контрольно-надзорными органами, а в случае вынесения наказания, оно зачастую не соответствует тяжести проступка и наказание несут не все виновные — чиновники контрольно-надзорных органов уходят от ответственности .

Документы государственного управления водной отраслью — Водная стратегия и ФЦП «Развитие водохозяйственного комплекса Российской Федерации в 2012—2020 годах»

не согласованы по целям. Исполнение ФЦП в даже полном объеме не позволит достигнуть целей, декларируемых в Водной стратегии. Реалистичность достижения целей ФЦП находится под угрозой из-за постоянного секвестирования расходов .

Управление водными ресурсами раздроблено по министерствам и ведомствам. При таком подходе отсутствует целостный взгляд на водные ресурсы, управление происходит не из единого центра. Следовательно, говорить о комплексной эффективности использования этого ресурса, о рачительном отношении к нему не приходится .

Практические результаты существующей системы управления показывают отсутствие значимых результатов в решении проблем, которые описаны в Водной стратегии, утвержденной 8 лет назад, в 2009 году, а также крайне низкую эффективность ФЦП «Развитие водохозяйственного комплекса», разработанную для ее реализации .

В ФЦП «Развитие водохозяйственного комплекса» ежегодно вносятся корректировки, уменьшающие объем финансирования и снижающие темпы достижения важнейших целевых показателей и индикаторов программы. Так, последнее планируемое изменение ФЦП устанавливает показатель доли загрязненных сточных вод в общем объеме сброса в поверхностные водные объекты сточных вод, подлежащих очистке к 2020 году практически равным первоначальному значению 2012 года (2012 г — 88,6%, план 2020 г. — 84,7%) .

Существующие документы стратегического планирования не предусматривают практического создания и внедрения модели финансирования отраслью, обеспечивающей все существующие потребности в отрасли. Все предложения органов власти по улучшению ситуации сводятся к необходимости увеличения финансирования, которого сейчас явно недостаточно. Необходимость разработки и внедрения существенно более совершенной модели финансирования диктуется также масштабностью определенных в Указе Президента РФ от 7 мая 2018 года «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» задач по повышению качества питьевой воды и экологической реабилитации водных объектов, сохранению уникальных водных объектов, внедрению цифровых технологий и платформенных решений в сфере государственного управления водными ресурсами .

Российская Федерация не имеет четкого видения и подходов к управлению водными ресурсами во внешнеполитическом и во внешнеэкономическом аспектах, несмотря на то что на самом высоком уровне декларируется важность этого природного ресурса, в том числе для экономической безопасности страны124 .

Такое положение несет риск того, что водохозяйственный комплекс, имея все возможности для динамичного поступательного развития, будет еще долгое время находиться в депрессивном состоянии. На национальный природный ресурс будут продолжатся посягательства других стран, а внешние торговые связи по воде будут возникать вне государственной политики и в ущерб качеству жизни населения страны .

«О Стратегии экономической безопасности Российской 124 Указ Президента РФ от 13.05.2017 N 208 Федерации на период до 2030 года»

7. Направления решений

1. В целях совершенствования системы управления водохозайственным комплексом России, для обеспечения реализации Водной стратегии, для достижения целей и решения задач Указа Президента России от 7 мая 2018 года «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» необходимо разработать документ уровня «Государственной Политики», в котором определить основные функции, процессы, процедуры центры ответственности, а также пути перехода к новой модели управления отраслью. Неотъемлемыми элементами системы управления должны быть подсистемы управления рисками, управления изменениями и прогнозирования последствий принятия решений .

При этом в первую очередь необходимо устранить очевидные недостатки существующей системы управления, которые продемонстрированы в настоящем Докладе .

• Требуется устранить такое положение с управлением отраслью, при котором формально все необходимые для качественного управления водохозяйственным комплексом функции, полномочия и ответственность распределены между федеральными, региональными и муниципальными органами исполнительной власти, бассейновыми советами и водопользователями, а на практике эффективность системы управления крайне низкая .

Существующее управление не работает как единый целый механизм и не является системой управления в точном значении этого понятия. Для этого прежде всего необходимо устранить нарушение принципа соответствия ответственности и полномочий для всех участников управления отраслью .

• «Государственная Политика» должна определить основы внешней и внутренней политики РФ по отношению к воде, включая экономические аспекты водопользования и отношение к международной торговле пресной водой, расставить приоритеты между следованием глобальным мировым трендам и обеспечением качества жизни граждан страны. Необходимо определить меры, обеспечивающие:

— внедрение цифровых технологий и платформенных решений в сфере государственного управления водными ресурсами;

— применение всеми объектами, оказывающими значительное негативное воздействие на водные ресурсы, системы экологического регулирования, основанной на использовании наилучших доступных технологий .

• Необходимо определить стратегию поведения России на мировом рынке водных ресурсов и водоёмкой продукции и разработать меры, которые обеспечат нам роль ключевого игрока .

• Требуется разработать новую экономическую модель управления отраслью и устранить неадекватное соотношение потенциального богатства отрасли и её фактическую дотационность .

— На основе научно обоснованных решений необходимо постепенно перейти на финансирование отрасли, при котором водопользователями компенсируются все затраты на водообеспечение, охрану и восстановление водных объектов, включая строительство и модернизацию объектов водохозяйственного комплекса .

— Должны быть определены механизмы, позволяющие значительную часть финансирования мероприятий отрасли проводить с помощью механизма ГЧП и обеспечить ускоренное развитие малого и среднего предпринимательства в области экологии .

— Переход на полностью компенсационный принцип оплаты должен быть неразрывно связан с практическим решением задачи по стимулированию водопользователей к внедрению водосберегающих технологий и к переходу на современные технологические стандарты .

2. В целях принятия оперативных мер по снижению рисков для обеспечения устойчивого водопользования, охраны водных объектов и защиты от негативного воздействия вод необходимо следующее:

• Для практического повышение эффективности системы управления необходимо ее обеспечить достоверными данными об объектах управления. Существующее положение с учетом водных объектов и гидротехнических сооружений крайне неудовлетворительное, что является заградительным препятствием на пути развития отрасли .

Следующим шагом должно быть создание единой информационной системы управления водохозяйственным комплексом. При существующем уровне развития информационных технологий, имеющимся законодательном, научном и технологическом заделе решение этой задачи потребует административные ресурсы и некоторые финансовые вложения. Однако требуемые финансовые вложения на интеграцию существующих систем и их достоверное наполнение данными оцениваются в значительно меньшую величину, чем имеющиеся примеры финансовых оценок неэффективности отрасли по данным отчетов Счетной палаты Российской Федерации только за один год125 .

• Поручить Научно-координационному совету федеральной целевой программы «Развитие водохозяйственного комплекса»:

— в связи с существенным снижением объемов финансирования программы, провести ревизию мероприятий и их целей ФЦП для того, чтобы обеспечить оптимальное расходование средств, а также обеспечить эффективное завершение мероприятий, по которым уже сделаны значительные финансовые вложения в предыдущих годах исполнения ФЦП .

125 1) Контрольное мероприятие “Проверка исполнения Федерального закона «О федеральном бюджете на 2016 год” и бюджетной отчетности об исполнении федерального бюджета за 2016 год» в: Федеральном агентстве водных ресурсов (г. Москва), федеральном государственном бюджетном учреждении «Управление водными ресурсами Цимлянского водохранилища» (Ростовская область, г. Цимлянск) — сумма нарушений 503,5 млн рублей — https://portal.audit.gov.ru/#/audit-event/detalization/event-list?violationFilter=%7B%2 2EventId%22:%5B62119689%5D%7D,

2) Отчет о результатах контрольного мероприятия «Проверка использования в 2013—2015 годах и истекшем периоде 2016 года государственных средств, направленных на организацию и функционирование комплексной системы управления водными ресурсами в рамках федеральной целевой программы «Развитие водохозяйственного комплекса Российской Федерации в 2012—2020 годах» государственной программы Российской Федерации «Воспроизводство и использование природных ресурсов» на территории Южного федерального округа». в ходе контрольного мероприятия были установлены риски коррупционных проявлений при использовании государственных средств на общую сумму 1 320 млн. рублей, в том числе ущерб государству на общую сумму 663,9 млн. рублей.— http://www.ach.gov.ru/activities/bulleten/891/29490/

3) Аудит реализации в 2013—2014 годах и истекшем периоде 2015 года мероприятий федеральной целевой программы «Развитие водохозяйственного комплекса Российской Федерации в 2012—2020 годах», Общая сумма выявленных в ходе проверки нарушений составила 811,5 млн. рублей. — http://www.ach.gov.ru/ activities/annual_report/report-on-the-work-of-the-accounts-chamber-of-the-russian- federation-in-2015.php — Разработать решение, позволяющее в существующих экономических условиях скорректировать цели ФЦП «Развитие водохозяйственного комплекса» до первоначально установленных значений по обеспечению безопасности населения от негативного воздействия вод и снижению объемов сброса в водные объекты загрязненных сточных вод .

• С учетом поручений, сформулированных в Указе Президента РФ от 7 мая 2018 года «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» по повышению качества питьевой воды посредством модернизации систем водоснабжения с использованием перспективных технологий водоподготовки, включая технологии, разработанные организациями оборонно-промышленного комплекса, требуется усиление контроля за соблюдением положений законов и нормативных документов участниками водных отношений в части обеспечения граждан качественной питьевой водой, а также информированности граждан о качестве употребляемой ими воды. Требуется развитие такой формы контроля как общественный/гражданский контроль .

Необходимо провести прокурорские проверки выполнения органами местного самоуправления поселений и городских округов п.10 ст. 23 Закона N 416—ФЗ «О водоснабжении и водоотведении», обязывающего не реже одного раза в год размещать в средствах массовой информации и на официальном сайте муниципального образования в сети «Интернет»

сведения о качестве питьевой воды .

• Необходимо найти типовое решение по устранению чрезвычайных ситуаций, в результате которых возникли угрозы для обеспечения населения качественной питьевой водой, в тех случаях, когда требуются значительные финансы, а у региона или муниципалитета их нет .

Как возможный вариант — проработать вопрос создания фонда ликвидации чрезвычайных ситуаций с обеспечением питьевой водой .

• В отношении уникальных водных объектов:

Выполнить поручение Президента РФ от 1 декабря 2016 года Пр-2346, п.1 со сроком исполнения 1 июля 2017 г. и и утвердить в рамках направления стратегического развития Российской Федерации «Экология» приоритетные проекты, направленные на сохранение и предотвращение загрязнения центральной экологической зоны Байкальской природной территории, озера Байкал, Телецкого озера .

— Обеспечить выполнение поручения Указа Президента РФ от 7 мая 2018 года «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» и решение задач экологической реабилитации водных объектов, в том числе реализацию проекта, направленного на сокращение в три раза доли загрязнённых сточных вод, отводимых в реку Волгу, устойчивое функционирование водохозяйственного комплекса Нижней Волги и сохранение экосистемы Волго-Ахтубинской поймы. А также обеспечить сохранение уникальных водных объектов, в том числе реализовать проект по сохранению




Похожие работы:

«СЕКЦИЯ 11. СОВРЕМЕННЫЕ ТЕХНОЛОГИИ РАЗРАБОТКИ НЕФТЯНЫХ И ГАЗОВЫХ МЕСТОРОЖДЕНИЙ После определения массивов данных проницаемости по скважинам для второго и третьего метода, необходимо распределить их в межскважинном пространстве. Важно отметить, что для корректного воспроизведения модели пласта, необходимо сохранить параметры...»

«РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ (19) (11) (13) RU 2 586 281 C1 (51) МПК A61K 35/66 (2015.01) A61K 38/01 (2006.01) A61P 35/02 (2006.01) A61P 37/02 (2006.01) ФЕДЕРАЛЬНАЯ СЛУЖБА ПО ИНТЕЛЛЕКТУАЛЬНОЙ СОБСТВЕННОСТИ (12) ОПИСАНИЕ ИЗОБРЕТЕНИЯ К ПАТЕНТУ 2015120859/15, 01.06.2015...»

«Министерство науки и высшего образования Российской Федерации Федеральное государственное автономное образовательное учреждение высшего образования "КАЗАНСКИЙ (ПРИВОЛЖСКИЙ) ФЕДЕРАЛЬНЫЙ УНИВЕРСИТЕТ" ИНСТИТУТ ПСИХОЛОГИИ И ОБРАЗОВАНИЯ СОЮЗ ПСИХОЛОГОВ КФУ КАФЕДРА ОБЩЕЙ ПСИХОЛОГИИ П...»

«УДК 7.05 ББК 70 Фил Вуд КРУГОВОРОТ ГОРОДСКОГО ТВОРЧЕСТВА Творчество. Кому оно нужно? Были времена, когда жизнь была проще: управленцы управляли, плановики планировали, а работники работали. Что касается твор...»

«DC-8 Exp Диагностическая ультразвуковая система Эксперт, на которого можно положиться Новый уровень визуализации: Представляем новую разработку компании "Mindray" систему DC-8 Exp. • Совершенно новая архитектура обеспечивает мощные во...»

«РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ (19) (11) (13) RU 2 521 717 C1 (51) МПК G01M 3/24 (2006.01) ФЕДЕРАЛЬНАЯ СЛУЖБА ПО ИНТЕЛЛЕКТУАЛЬНОЙ СОБСТВЕННОСТИ (12) ОПИСАНИЕ ИЗОБРЕТЕНИЯ К ПАТЕНТУ 2013103963/28, 29.01.2013 (21)(22) Заявка: (72) Автор(ы): Пол...»

«НАУКА ВЧЕРА, СЕГОДНЯ, ЗАВТРА Сборник статей по материалам ХI международной научно-практической конференции № 4 (11) Апрель 2014 г. Издается с июня 2013 года Новосибирск УДК 08 ББК 94 Н 34 Ответственный редактор: Гулин...»

«УДК ???.? СИСТЕМА АНАЛИЗА ДАННЫХ CONCEPT EXPLORER С. А. Евтушенко1 В докладе описана программная система, предназначенная для интеллектуального анализа данных методом формального концептуального анализа (ФКА). В...»

«ВВЕДЕНИЕ Идея написать эту книгу родилась у меня в 1987 году, когда я наблюдал, как Маргарет Тэтчер стремительно идет к своей третьей победе. Наперекор всем представлениям о том, как должен действовать британский премьер-министр консерватор, она начала свою предвыборную кампанию в Кремле, встретившись лицом к...»

«Приложение к приказу Генерального директора ОАО СК "Альянс" от "02"декабря 2013 г. №356 УТВЕРЖДЕНО приказом Генерального директора ОАО СК "Альянс" от "02"декабря 2013 г . №356 ПРАВИЛА СТРАХОВАНИЯ ПРОФЕССИОНАЛЬНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ СТРОИТЕЛЕЙ Содержание: 1. О...»

«ВАЙТКЯВИЧЮС ПЯТРАС-ГЕНРИКАС ГЕНРИКОВИЧ УДК 612.84 ВОСПРИЯТИЕ П Р О С Т Е Й Ш И Х ПРОСТРАНСТВЕННЫХ П Р И З Н А К О В В ЗРИТЕЛЬН0И А Н А Л И З А Т О Р Е 19.00.02 Психофизиология Автореферат дисюёргшмм на соискание ученой степени доктора психологиче...»

«Автор-составитель: Н.В. Борисова Проект Российского научного фонда № 15-18-00034 "Обеспечение баланса в межнациональных отношениях: региональные автономии, целостность государства и права этнических меньши...»

«Что не так со оценками, ШКОЛЬНЬІМИ системами мотивации, похвалой и прочими взятками Купить книгу на сайте kniga.biz.ua Оглавление Предисловие к российскому изданию ЧАСТЬ I. ПРОТИВ ПООЩРЕНИЙ 13 Глава 1....»

«Согласовано Утверждаю Председатель Комитета по образованию Приказ № 149 А от 30 августа 2013 Администрации муниципального образования Директор школы "Ярцевский район" Смоленской области Саленкова И.Л. _ Н.Н. Соловьева Программа развития мун...»

«Публичный доклад МОУ "Гимназия с.Ивантеевка Ивантеевского района Саратовской области" За 2010 2011 учебный год Информационная справка МОУ "Гимназия с. Ивантеевка, Ивантеевского района, Саратовской области" получила статус нового вида образовательного учреждения в 2...»

«Delphine Nelis (a, *), Jordi Quoidbach (a), Moira Mikolajczak (b,c), Michel Hansenne (a) Increasing emotional intelligence: (How) is it possible? // Personality and Individual Differences xxx (2009) xxx–xxx a Personality and Individual Differences Unit, Department of Cognitive Science, University of Liиge, 5 Bd. du...»

«ООО "ЭсАрДжи-Оценка" сообщает о проведении торгов по продаже имущества, принадлежащего ОАО "Газпром" и ООО "Газпром нефть шельф"Продавец: ООО "Газпром нефть шельф", тел. (495) 817-11-11 доб. 3-02-72, e-mail: a.danilov@shelf-neft.gazprom.ru. Департамент по упр...»

«СЕРГИЕВА Наталья Станиславовна ХРОНОТОП ЖИЗНЕННОГО ПУТИ В РУССКОМ ЯЗЫКОВОМ СОЗНАНИИ 10.02.19 – Теория языка АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени доктора филологических наук Москва 2009 Работа выполнена в секторе психолингвистики Учреждения Российской Академии наук Института языкознания Научный консу...»

«РЕЗУЛЬТАТЫ ОТКРЫТОГО КОНКУРСА НА ЛУЧШЕЕ РЕШЕНИЕ В ОБЛАСТИ СОЗДАНИЯ ИНТЕЛЛЕКТУАЛЬНОЙ ТЕХНОЛОГИИ КОНТРОЛЯ РУЧНЫХ ОПЕРАЦИЙ ПО ВИДЕОИЗОБРАЖЕНИЮ г. Москва, 2018 г. Конкурсы по созданию интеллектуальных технологий 2016-2017 года 2018 год 2014 год 2015 год Открытый конкурс Фонда Конкурс на лучшее решение в...»

«Российская академия образования Институт возрастной физиологии НОВЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ 3(36) 2013 Выходит с 2001 г. Периодичность издания 4 номера в год Главный редактор Безруких Марьяна Михайловна Заместитель главного редактора Сонькин Валентин Дмитриевич РЕДАКЦИОНН...»

«UM2 ® Инструкция пользователя Особенности Настройки зарядного тока • Интеллектуальное USB-зарядное устройство с двумя каналами для зарядки • Встроенная функция быстрой зарядки "Quick Charge" версии 2.0 Для настройки зарядного тока выполните следующие действия:• Возможность зар...»







 
2019 www.librus.dobrota.biz - «Бесплатная электронная библиотека - собрание публикаций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.